孙天琦：建立具有硬约束的问题银行早期纠正工作机制

　　文/孙天琦

　　习近平总书记指出，“要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置”。近几年，我国少数地区有问题的中小银行风险化解进展缓慢，高风险机构数量出现淤积。需要进一步明确各部门职责分工，完善具有硬约束的早期纠正和限期处置机制，避免高风险机构在个别省份形成“堰塞湖”。同时，克服评级以及基于评级的相关工作的滞后性，针对评级好的银行建立预警指标体系，抓早抓小“治未病”。

　　一、从国际实践看，早期纠正必须具有强制纠正和限期处置这一硬约束，才能真正防范化解风险。

　　早期纠正强调对问题银行必须尽早采取强制性纠正措施，责令其限期整改。2008年金融危机期间，很多经济体运用早期纠正机制化解风险取得积极效果。实践表明，通过采取强制性纠正措施和限期整改要求，能够推动问题机构及时控制风险，同时，对纠正无效的机构应尽快处置，防止金融风险积累和扩大。危机后，主要经济体如欧盟、英国、加拿大和韩国陆续引入该机制。2009年6月，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）和国际存款保险协会（IADI）联合发布《有效存款保险核心原则》，强调发挥存款保险的早期纠正功能，防止银行倒闭，降低处置成本。相关国际组织和主要经济体通过国际准则或法律形式，针对早期纠正机制的触发标准、干预措施、时间框架、实施主体等均做出了详细规定。

　　表1 ：BCBS对问题银行早期纠正措施的建议

　　2008年危机期间，对高风险机构采取早期纠正和限期处置措施，被证明是FDIC有序处置风险、不使问题银行形成“堰塞湖”的一项关键性制度安排。2008年危机前，美国的问题银行数量较少，约占银行机构总数1%左右。如2006年，8681家投保机构中，仅有50家问题银行。2008年危机期间，问题银行数量快速上升至2010年的884家，针对不同风险等级的银行机构，FDIC依法采取早期纠正措施，对资本缺口较大的机构实施强制接管处置，推动问题银行数量逐年减少，2020年末降至56家。对于纠正无效必须尽快关闭的银行，FDIC使用存款保险基金，通过收购与承接、直接偿付、过桥银行和公开银行救助等市场化手段，快速、有序处置，及时化解相关金融风险，且未向财政或央行借款。

　　表2  美国的早期纠正机制

　　FDIC早期纠正机制能减少问题银行的关键在于强制性和限期整改到位。FDIC和监管部门通过监管决定或监管令的形式，发布针对问题机构的早期纠正措施并对外披露，具有强制执行的法律效力，对问题银行依法、限期降低风险形成极强的约束力。一旦投保机构拒绝执行任何以正式强制性监管决定发布的早期纠正措施，FDIC可以立刻对其实施行政处罚、申请法院令要求其强制执行、开除任一董事及高级管理人员，甚至终止存款保险资格。同时，一旦无法通过早期纠正措施化解问题银行风险，法律要求FDIC在给定时限内快速处置，避免风险积累和扩大，最终增加存款保险基金的处置成本。

　　二、近年来，我国早期纠正机制框架不断完善，在化解金融风险方面的作用逐步发挥。

　　（一）近年来，我国早期纠正机制的法律框架逐步健全。

　　2004年《银行业监督管理法》规定，监管部门可以通过暂停部分业务、限制分红、责令控股股东转让股权、责令调整董事及高级管理人员等措施，要求问题银行机构进行纠正。2012年《商业银行资本管理办法（试行）》进一步明确，监管部门可根据问题银行资本不达标的程度，采取逐步增强的风险纠正措施（见表3）。2015年《存款保险条例》规定，投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅下降，严重危及存款保险基金安全的，投保机构应当按照存款保险基金管理机构、人民银行、银监会的要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等改进措施。

　　表3：《资本管理办法》中以资本充足率为触发条件的分类监管

　　（二）从实践来看，我国积极探索多方联动的早期纠正机制，取得初步成效。

　　近年来，人民银行会同监管部门、地方政府积极探索发挥早期纠正在高风险银行化解中的功能，监管部门发挥了关键作用，存保机构发挥作用越来越大。一是要求金融机构和股东积极自救，及时补充资本，加大不良资产清收，履行主体责任。二是推动地方政府担当作为，有序化解农合机构风险，取得一定效果，如江西、浙江、福建、江苏等省份政府统筹地方资源，拿出“真金白银”化解机构风险。三是各监管部门加强沟通协作，共同推动依法妥善处置风险，形成风险化解处置合力。截至2021年3月末，通过早期纠正压实各方责任，在各方共同努力下，共有400多家机构风险初步化解，退出问题机构名单。

　　三、目前我国早期纠正机制的问题：没有强制和限期执行要求，作用发挥在一些地方有限，有几个省份高风险机构淤积。

　　（一）我国高风险金融机构数量持续下降，金融风险持续收敛，存量风险集中在四五个省份。

　　人民银行每个季度对4000多家银行进行央行评级。央行评级共11级，1-7级属于安全边界内，8、9、10和D级属于高风险机构。从2021年上半年看，3978家参评机构都是在安全边界内，资产占整个银行业的98.6%。“红区”高风险机构422家（8-10和D级），数量较多，但是资产占比很小，仅为1.4%。当然，不可否认的是包商银行等几家中小银行出险后的政治影响和社会影响极其恶劣。

　　从另外一个数字看，24家大的全国性银行（工行、农行、中行、建行、交行、邮储银行、招商银行、中信银行、华夏银行等）评级结果一直非常好，评级始终处于1-5级，在银行业中资产占比达到70%。所以总体上看，整个金融业的风险可控，底盘非常稳定，压舱石非常稳定。金融业总资产是370万亿，90%是银行业的资产，银行业资产的98.6%都是掌握在安全边界内的银行，70%掌握在24家大银行。

　　从演化趋势看，近几年央行评级为高风险的金融机构数量持续下降：2018年4季度高风险机构587家，2019年4季度545家，2020年4季度442家，2021年2季度422家。2021年三季度约400家，高风险机构持续下降。存量高风险机构集中在四五个省份。从地区分布上看，各地区风险状况差异较大，上海、浙江、福建等地无高风险机构。有四五个省份高风险机构的数量近几年一直增加，高风险机构数量占全国70%、资本缺口占全国80%左右。

　　（二）存量风险呈现区域集中，反映出早期纠正在有些地方未能充分发挥作用。

　　一是地方政府在落实风险化解责任时，往往热衷于通过问题机构继续做大规模来化解风险，而非启动早期纠正机制。例如，个别地方不但没有执行早期纠正措施，而且还为高风险机构输送流动性，高风险机构占用省联社资金，将单体风险向省内农信系统传导和扩散。二是监管部门也没有有效限制一些高风险机构的资产扩张、没有处罚高管，反而开绿灯，指望在不改变公司治理、内控制度、公司文化等的情况下，能使高风险机构起死回生，最终却是损失越来越大。如近三年一直为高风险的机构中，某农信社2018年、2019年、2020年资产的年均增速为14%，某村镇银行2021年二季度末资产规模较2018年末增长143%。还有个别机构依然拓展新业务，特别是开展风险较高的创新型业务，如第三方互联网平台存款等。一些高风险农商行、农信社的主要高管调任其他行社任重要职务，有的甚至到另一家高风险机构任职。如某农信社近几年一直是高风险机构，2021年二季度末资产规模较2018年末增长40%，其理事长任职多年后，2021年调至省内另一家农信社继续任理事长，该机构也长期为高风险机构。三是少数高风险机构通过“假出表”、“带病改制”等方式掩盖风险，如以风险救助基金“帮扶”、通道回购、资产置换等方式非洁净剥离不良贷款，并未真正落实金融管理部门的早期纠正要求。四是从外部环境看，个别省份风险化解进展较慢，既有主观因素，也有经济不振、财力有限、专业能力不够等客观因素，包括风险化解存在“等、靠、要”思想、受经济下行压力影响金融机构经营环境恶化、地方政府财政困难、也没有专业的风险处置队伍等。

　　（三）部分高风险机构积重难返，发现即“晚期”，实现“限期纠正”难度较大。

　　一是部分机构公司治理薄弱，纠正动力不足。在改制过程中虽然建立了“三会一层”，但基本是简单“翻牌”，风险回潮快。二是部分机构不良贷款基数较大，资产清收和不良压降困难。抓人追责易，资产追收难。三是部分机构增资扩股、补充资本资本难度大。仅仅依靠自身积累，难以实现资本补充，亏损时间过长后，受经济形势等多方面因素影响，完全依靠自身力量引进合格战略投资者难度大。

　　（四）问题机构刻意掩盖风险，导致难以实现“早发现、早纠正”。

　　一是对部分机构的股东实施穿透监管有时比较困难。一些金融机构的股东通过关联企业、空壳公司或“一致行动人”进行股权代持，实质操控金融机构，但表面上股权结构合理分散，依靠传统的监管手段做到事前穿透识别难度大，往往出现风险后才能暴露出来。二是一些机构账面数据严重失真。通过人为篡改或操纵贷款分类，长期隐匿不良资产，导致拨备、资本充足水平虚高，报表账面数据不能反映其真实风险状况，极大地增加了风险识别难度。

　　（五）我国早期纠正措施不具有限期执行的法律效力，约束力不足，当然也有执法不硬的原因。

　　目前，我国关于早期纠正机制的法律规定，散见于《银监法》、《商业银行法》和《存款保险条例》以及相关监管文件，缺乏整体制度框架，执行中也难以落实强制执行属性。一是法律未规定整改措施执行的时限要求，纠正措施缺乏约束力。少数高风险机构没有做到限期整改达标，风险没有得到及时有效化解，但监管部门也未能积极履职，主动为早期纠正设置纠正时限和强制执行要求，或未真正将相关时限视作硬约束，未能引导形成“不纠正即处置”、“该破产就破产”的理念和预期，导致风险越积越多。2021年9月出台的《商业银行监管评级办法》，进一步完善，再次要求监管部门对监管评级高、风险较大的机构必须采取强制性纠正措施，但由于其无法解决问题机构的强制执行问题，也没有明确风险整改的时限要求，在强制执行和限期整改方面的硬约束仍然欠缺。二是早期纠正的触发标准不尽完善。相关法律法规以“资本充足率”水平作为触发纠正措施的指标，但该指标衡量银行风险状况具有滞后性和局限性，无法准确、及时反映实际风险。三是部门职责分工有待进一步厘清。人民银行、银监会和存款保险机构之间，以及地方政府在承担农信社的管理和风险处置责任时，如何与金融管理部门配合不清晰。四是存款保险作为早期纠正的补充力量，约束力不足。如问题投保机构不采取纠正措施，存款保险只能提高其适用费率，或向地方政府、监管部门提示风险，但无法确保相关风险提示和建议得到采纳或落实。

　　四、建立具有硬约束的早期纠正机制，及时有效控制增量风险。

　　（一）对于增量高风险机构，强化“限期纠正”硬约束，做到“不纠正即处置”，不使高风险机构淤积。

　　一是加强金融机构股东的穿透监管和数据真实性检查。夯实早期纠正的数据信息基础，监管部门要进一步强化股东穿透监管，金融管理部门、存款保险机构间要探索建立数据的联动共享机制。二是对问题中小银行分类、及时采取相应的纠正措施。在数据真实基础上，严格落实“资本充足率”触发机制，资本充足率越低，采取越严的措施，比如不准资产扩张、暂停部分业务、限制分红、责令控股股东转让股权、责令调整董事及高级管理人员等措施（见表3），要求问题银行机构进行纠正。三是丰富完善早期纠正和化险措施工具。对于已经暴露风险的中小银行，地方政府对负有风险处置责任的机构应通过财政安排预算、出售资产或土地、转让地方国企股权等多种方式筹集资金，帮助化解风险、追讨资产、清收挽损。四是规范早期纠正的履职方式，推动强制执行，逐步形成硬约束。应该通过制发监管意见书、早期纠正通知书等正式形式，提出专业性、针对性和可操作性强的风险校正和规范整改措施，避免通过调研、座谈、电话沟通等方式提出可能存在执行弹性的纠正要求。五是明确早期纠正的时限要求，实行“限期纠正”机制。为相关纠正措施设置相应时限，可考虑在高风险机构还未淤积的省份试点硬约束的早期纠正机制。六是限期处置，做到“不纠正即处置”。对于在规定时限内早期纠正未完成、不能达标的机构，金融管理部门、存保机构强制采取处置措施，避免风险扩大和蔓延，这时，相关机构、股东和地方政府等各方应付的责任依然要压实。七是各部门落实职责，形成监管合力。加强沟通协调，确保早期纠正落地见效。

　　（二）完善早期纠正机制框架，抓紧补齐防范化解风险的制度“短板”。

　　一是完善法律法规体系，明确早期纠正机制的法律地位，增强纠正措施在采取和执行方面的强制性。充分借鉴国际金融监管改革经验，结合我国具体实践，研究制定《金融稳定法》，通过立法健全金融风险防范、化解、处置、问责制度体系，进一步强化金融风险的早识别、早预警、早发现和早处置，强化早期纠正机制在维护金融稳定中的作用，明确纠正措施的采取和执行都有强制性要求。二是细化完善触发标准，为相关纠正措施设置合理时限，强化风险纠正的限期性。将央行评级、监管评级与早期纠正有序衔接，针对不同风险情形和程度设定多层级、多梯次的纠正措施，为相关纠正措施设置合理时限，确保早期纠正的及时性和时限要求的强制性。

　　这样，一方面压降存量高风险机构，另一方面通过有效的早期纠正减少增量高风险机构，不使高风险机构淤积，整体高风险机构就会持续下降。控制增量高风险机构的关键环节之一在于严格执行早期纠正，早期纠正不能在一些省份成为摆设。

　　五、克服评级滞后性，针对评级好的银行建立预警指标体系，抓早抓小“治未病”。

　　（一）管理部门对银行的评级，以及基于评级的工作，不可避免具有滞后性。

　　从各国的监管实践看，评级发现高风险机构后，风险已成事实，损失已成事实，后续工作就是“治已病”甚至更后端的兼并重组、破产清算、料理后事。

　　（二）高风险机构的风险积聚早期往往有迹可循。

　　近年来多个典型风险案例中，有些指标早期异常偏高，但是很可能在早期阶段被认为是好事。如某农商行10个月内资产扩张16倍最后出险。三个出险的企业一个7年间资产负债规模扩张93倍、一个虚假贸易（离岸转手买卖）营业收入7年内增长了700多倍、一个10年间负债从0.89亿元扩张至4159亿元，扩张了4000多倍。某农商行93%的贷款贷给一家企业。

　　在整个违背常理的扩张过程中，市场约束失灵，市场和金融机构持续为这些机构或给予高评级，或承销债券股票，或斥资购买债券股票、发放贷款；各相关管理部门监管预警失效，对这些机构的异常指标反应不敏锐，纠偏不及时，时机一误再误，风险窟窿不断扩大；专业媒体等社会监督也基本缺失。

　　（三）建立针对好银行的预警体系。

　　稳定部门事后总结这些出险的高风险金融机构和暴雷工商企业的异常指标，并借鉴外汇管理部门通过异常指标打击违法违规活动的经验，于2020年四季度探索建立预警机制，识别异常指标，对评级1-7级银行（即评级好的银行）进行预警。之所以重点是针对评级好的机构预警，因为在高风险机构里边找已经没意义。

　　根据我国银行业金融机构的特点，综合考虑潜在风险来源、监管实践以及指标的全面性和可得性，同时，结合近些年重点风险隐患和行业经验，选取了扩张性风险、同业风险、流动性风险、信用风险四个方面的多个具体指标。在指标选取上，既考虑存量风险和增量风险，又兼顾总量控制和结构性问题，同时对近年来问题比较突出的票据业务、同业业务、异地扩张、线上联合贷款、通过第三方互联网平台和承兑汇票吸收存款等领域重点关注。预警指标阈值的设置根据行业历史数据、监管要求、单指标未达标率等因素综合判断。也就是从中小金融机构的数据库中寻找哪些中小金融机构的哪些指标相较同业过于异常，从中寻找风险隐患和苗头。

　　2020年底至2021年3季度的4次预警工作中，共发现预警银行227家。抓到的典型风险苗头如：有银行的承兑汇票余额增长率连续三年都接近或超过100%，有银行承兑汇票与总资产的比例高达49%，有银行保证金存款占总存款比例超过50%，有银行通过第三方互联网平台吸收存款占比超过80%，有银行同业负债占比达到40%，有银行同业资产占比超过70%，有银行资产增长率超过100%等等。

　　（四）抓早抓小“治未病”，银行活蹦乱跳时整改容易，效果明显。

　　发现预警银行后，人民银行分支机构会采取下发风险提示函、约谈高管等方式督促银行进行具体分析，确认不合理的要调整业务结构，压降风险敞口，推动预警银行有序退出。

　　2020年底至今，共开展4次预警工作。第一次发现61家预警银行，其中分别有40家在1个季度、13家在2个季度、4家在3个季度后退出预警名单；第二次发现51家预警银行，其中分别有39家在1个季度、4家在2个季度后退出；第三次发现49家预警银行，其中有24家在1个季度后退出。

　　发现的预警银行的央行评级大部分集中在4-7级，有几家的评级是3级。也就是说，在这些银行并未出险，评级也很好，在它活蹦乱跳、总体非常健康的时候，发现一两个异常指标，及时纠偏相对容易很多。

　　“预警——整改”典型的几个例子：某农商行同业资产占比由51%下降为26%；某农商行2021年1季度最大单家同业风险暴露超过一级资本的15倍，经风险提示后采取措施，于2季度降为11.2%，异常指标回归正常；某农商行承兑汇票增长率由566%降至140%，效果明显，持续整改中；某村镇银行加快不良处置，逾期贷款增长率由112%降至42%，持续整改中。

　　从整改情况看，同业资产和同业集中度相对容易整改，短期内降幅较大，易回归正常。资产、逾期贷款增长率等在短时间内即使有较大降幅，也不容易达到平均水平，需要一段时间持续整改。

　　（五）结合实际，不断完善针对评级好的银行的预警体系。

　　经营指标异常是高风险机构的必要非充分条件，指标异常不代表机构一定会出现风险，但值得充分利用现有数据库，及时识别预警银行。

　　下一步要不断完善抓取模型，通过系统自动分析，实时预警，及时发现苗头性风险。结合专家判断，不断丰富预警指标体系，研究增加异常低于同业指标、监管部门消费者投诉数据库、欠缴准备金等方面的预警指标，不断提高预警的科学性、前瞻性和精准性。发现预警银行后，采取有效措施督促银行全面客观分析，及时纠正，也实现异常指标回归至行业正常水平，避免潜在风险演变为实质风险，避免火患变明火。

　　六、小结

　　随着经济周期、金融周期的起伏，不良资产也会周期变动，不可避免会出现高风险机构，需要建立具有硬约束的高风险机构早期纠正机制，不纠正即处置，不使高风险机构在一些地方出现淤积，另一方面压降存量高风险机构，整体高风险机构数量就会下降。

　　同时，克服评级以及基于评级的相关工作的滞后性，针对评级好的银行建立预警指标体系，抓早抓小“治未病”。

　　从性质上讲，上文探索的预警体系仅属于非现场监管的一部分。“治未病”更需要金融管理部门强化微观审慎监管，重视行为监管，落地功能监管，不断提高现场检查、非现场监管的有效性，不断提高对违法违规、非法金融活动打击的及时性，把风险消灭在萌芽状态。

　　(本文作者介绍：中国人民银行金融稳定局局长)