意见领袖丨林毅夫（北京大学国家发展研究院名誉院长）
在世界范围内，即使是今天的发达国家，在两三个世纪前，用今天的标准来看也同样贫穷。就像今天的其他低收入国家一样，当时这些国家也有80%以上的人口以农业为生。现在他们收入变高，发展得更加先进，是因为他们从农业转型到了现代制造业。诚然体面的工作非常重要，是实现其他多个可持续发展目标的基础，但要有体面的工作，就需要进行工业化，否则就无法达到摆脱贫困所需要的先进生产力和收入水平。但是发展中国家如何在应对气候变化的全球挑战的同时实现包容性的、可持续的工业化？
为此，我们需要了解现代经济增长的性质。为什么三个世纪前，世界上所有国家都是落后的农业生产国，而今却有了先进和落后之分呢？实际上，这是工业革命以后现代社会产业发展和现代化进程带来的结果。工业革命以后发展成功的国家往往进行了持续的和快速的技术和产业结构升级，他们在现有产业持续进行技术创新，并且从低附加值的农业不断往附加值更高的产业，首先是制造业然后逐渐是服务业不断转型升级，从而提高了劳动生产率。在这个过程中，他们也持续改善基础设施，优化能源结构，进行制度改革等，从而释放蕴藏于技术和产业的生产力，所以，现代的经济增长实际上是一个技术、产业、基础设施和各种制度结构不断转型升级的过程。
那么为何少数国家在18世纪的工业革命以后转型成功，但是，绝大多数的国家却未能顺利进行上述的结构转型？根据我倡导的新结构经济学，这是由于发展中国家的学界和决策界缺乏对上述从技术、产业到基础设施和各种制度安排是内生的，内生于一个国家在每个时点给定随时间可变的要素禀赋结构的认识。今天，当我们去观察高收入国家，就会发现他们大多发展资本密集型产业，这是由于他们拥有相对丰富的资本。如果他们不发展资本密集型行业，他们就没有竞争力；如果他们不发展资本密集型产业，他们将和其他低收入国家一样贫穷。当我们将目光转向发展中国家，我们看到主要的产业状态是资源密集型或劳动密集型，他们的生产力水平很低。如果他们想发展资本密集型产业，由于资本相对短缺，他们根本就没有竞争力，要发展和发达国家一样先进的资本密集型产业，就必须先拥有和发达国家一样的资本相对丰富的要素禀赋结构。这就是我们从新结构经济学中获得的启示，即产业、技术、基础设施和制度安排的各种经济结构是内生的，要改变经济结构必须先改变要素禀赋结，才能水到渠成，否则，就会拔苗助长，出于好心干了坏事。
但如何才能实现这样的转变呢？我们现在保有的资本禀赋来自于过去的经济盈余的积累。如果想成功地转变禀赋结构使得资本从相对短缺变成相对丰富，就需要有一种生产结构来确保国家能产生最大的经济盈余。这实际上要要求一个国家发展根据当前的要素禀赋结构所决定的具有比较优势的产业和技术，并使其变成市场中具有竞争优势的产业和技术，如果一个国家的要素禀赋结构的特点是劳动力丰富，那么就要发展劳动密集型产业，并消除限制发展的基础设施和制度安排的瓶颈，将其转化为在市场中的竞争优势，从而创造一个巨大的经济盈余来快速积累资本。在这个过程中，如果要企业根据比较优势来选择产业和技术，就要有一个能够反映各种要素相对稀缺性的价格信号来引导企业了解什么类型的产业和技术具有比较优势？什么样的产业和技术可以带来最大的利润？这种价格信号只有在竞争性的市场中才能获得。
但同时，政府的作用也是必不可少。现代经济增长是结构转型的过程，为了从农业经济转型到工业经济，需要改善基础设施，也需要改革制度，而这些改进，用经济学术语来说，有各种市场失灵。单个公司、单个企业家无法解决这些问题，需要政府来帮助他们。政府的作用对于转型而言非常重要，但我们也需要了解政府能够使用的资源是有限的。在这种情况下，政府需要战略性地使用这些有限的资源，瞄准那些具有比较优势的产业，特别是有潜在比较优势的产业。这样就可以迅速将潜在的比较优势转化为竞争优势。也就是政府需要战略性地使用有限的资源以对结构的快速和可持续转型发挥最大的影响。政府不能对各种需要面面俱到地提供一切帮助，政府要做出的选择是使某些具有潜在的比较优势的产业变成为真正的比较优势并让其产品在国内外市场具有竞争力。
产业政策在过去是一个禁忌，但现在我们明白，在这个时代它对任何国家都是至关重要的。但我们也知道，许多发展中国家曾试图利用产业政策但却遭遇了失败，这也是它成为禁忌的原因。因此，它的必要性和屡屡失败要求我们去了解如何使产业政策具有最大的成功概率。从新结构经济学一个经济体的结构是内生的视角来看，产业政策要成功，选择的产业必须符合一个国家的要素禀赋结构所决定的比较优势，将其从由于基础设施和制度安排的瓶颈限制而处于潜在的状况，靠改善基础设施和制度安排而使其变成实在的比较优势，如果一个国家的产业政策能够遵循这一原则，我相信他们可以很高效地取得结构转型和经济发展的成功。
当前我们还要面对新冠疫情的考验。产业转型升级需要政府的支持，而政府的支持则需要资源。政府掌握的资源越多，就能做得越多，但新冠疫情对每个国家都造成了很大的打击，特别是对发展中国家而言，由于大范围的经济衰退，他们面临着失业和贫困的问题，偏离了可持续发展目标。也有许多儿童由于疫情不能上学，失去了受教育的机会。这使他们的人力资本质量下降，成为未来工业化的一个障碍。贸易受到打击，出口减少，经济增长减少，税收收入减少，国家需要花费更多的资源来控制新冠疫情，同时还面临着失业率上升等更需要资源解决的问题。这还导致了政府的赤字大幅增加，有些国家甚至遭遇了债务危机。新冠疫情也打击了高收入国家，从而使得他们向发展中国家提供帮助的意愿相应地减弱。
因此在这种情况下，发展中国家需要重新考虑如何在疫情和后疫情时代推动工业化发展。我认为在可用资源减少且有限的情况下，一个发展中国家的产业政策应以实现短期内的快速恢复，以创造就业、出口和收入为目标，并且，需要以一种务实的方式来帮助现有的企业渡过疫情的难关。由于出口减少和市场缩水，许多企业遭受损失，如果没有国家的支持，更多企业将被迫倒闭，一旦破产就难以挽回。因此，政府通过某些短期帮扶使现存企业渡过难关是非常重要的。
此外，基础设施的改善也非常重要。一般来说，发展中国家的基础设施条件较差，一个务实的解决办法就是设立工业园区和经济特区。现在由于资源减少，政府可能无法建立新的工业园区或经济特区，需要优先让现有的工业园和经济特区发挥作用。在目前的情况下，要引入新的外国直接投资可能比较困难，要努力留住之前已有的外国直接投资，使他们发挥作用并产生盈利，在这个充满挑战的时期生存下来。促进投资的最好方式就是用成功证明自己。如果能使现有的外国投资获得成功，那么就能吸引更多的投资。在这个充满挑战的时期，如果能帮助这些外国直接投资克服这些挑战，那么政府就能获得很高的信誉。如果人们会对政府更加信任，吸引投资也就更容易。
总有一天疫情将会结束，在后疫情时代，政府可以使用我刚才所说的框架来支持具有潜在比较优势产业，帮助他们从潜在比较优势转化为竞争优势。新结构经济学提出的“增长识别和因势利导框架”是一个非常有用的工具，能够帮助发展中国家识别出具有潜在比较优势的产业，在政府的因势利导下将他们迅速发展成在国内外市场具有竞争力的产业。我在非洲和许多发展中国家见证了这个过程，如果政府能够选择正确的产业，就可以取得快速的成功，创造更多就业机会，提高出口创汇和政府收入，成为一种良性循环。
本文原发于南南合作与发展学院
(本文作者介绍：著名经济学家、北大国家发展研究院名誉院长。)
责任编辑：梁晨婕
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