彭文生：要素市场化改革如何挺进深水区

　　意见领袖丨彭文生

　　时隔21个月之后，要素市场化配置改革再出重磅文件，将以改革提振中长期增长潜力。

　　在新冠疫情冲击中国经济增长之际，2020年4月9日，国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）。与之前单项推进的改革不同，《意见》一次性提出了设计土地、劳动力、资本、技术、数据等多个生产要素的改革方向，力度之大前所未有。2022年1月6日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（以下简称《方案》），是对《意见》的进一步落实。

　　在债务问题化解尚需时日、新旧动能换挡、稳增长压力凸显的时点，本次《方案》的推出，意在通过综合改革试点，由前期的“局部突破”转向“系统深化”，加快释放改革红利、提升增长潜力。

　　本次试点方案特点主要是12个字：问题导向，时间明确、系统集成。

　　第一，问题导向，目标清晰。《方案》中具体涉及的改革包括土地、劳动力、资本、技术、数据、资源环境这6个要素，同时提出要健全要素市场治理与发挥要素协同配置效应，合计8个大的改革方向，24个细分领域，每个细分领域中又提出了非常切合实际、亟待改革的重要问题。

　　第二，时间明确，节奏加快。《方案》中将《意见》中提出的“稳中求进、循序渐进”原则修改为“稳中求进，守住底线”，在一定程度上体现出中央推动改革的决心和紧迫感。在具体规划上，《方案》将时间表明确到年度：2022年上半年，完成试点地区布局；2023年，力争在土地、劳动力、资本、技术等要素市场化配置关键环节上实现重要突破，在数据要素市场化配置基础制度建设探索上取得积极进展；2025年要完全试点任务。

　　第三，上下联动、系统集成。前期在试点推进过程中，由于部分要素市场化改革需向深水区挺进，各地基础和禀赋不一，难“齐步走”，更多试点是单项推进，但本次更强调将分散在各部门的单项改革试点集成起来，优先选择以改革需求迫切、工作基础较好、发展潜力较大的城市群、都市圈或中心城市等开展综合改革试点，彰显整体效应，因地制宜、分类施策，突出制度建设、形成可复制经验。

　　《方案》聚焦土地、劳动、资本、技术、数据、资源环境六大要素市场建设的重点领域和关键环节，并提出了各要素领域的重点任务和制度建设要求。

　　在土地要素市场化配置方面，土地流转改革继续推进，地方政府和市场的配置自主性或将增强。土地作为生产要素中唯一具有自然稀缺性和不可创造性的要素，在经济价值分配中具有先导性地位。近年来，在中国不断推进土地要素市场调整与改进的同时，城乡土地二元分割的约束依然存在，归属国家的城市土地市场化程度较高，而归属集体的农村土地灵活性相对较差。因此，加快土地流转制度改革、提高土地配置效率依然是释放农村土地内在价值的有效途径。《方案》沿袭了《意见》中对土地要素配置的部分表述，进一步赋予地方政府土地配置的自主权，允许试点地区探索城乡建设用地指标跨省调剂。同时，《方案》鼓励优化产业用地供应方式、盘活存量用地、建设城乡统一的建设用地市场，此举将增加混合产业用地供给，进一步打通土地市场，实现土地的有序流转和高效使用。

　　耕地占补平衡制度优化，新增“推进有序用海”。为应对工业化和城市化进程中占用耕地的乱象以及保障国家粮食安全，耕地占补平衡制度对非农业建设占用耕地以“占多少、垦多少”的原则，坚守了18亿亩耕地的红线。《方案》强调在保证占补平衡的基础上严控耕地质量验收，以“占优补优”的原则支持全域土地综合整治。适度的异地耕地占补平衡管理政策或能缓解部分地区的土地供给瓶颈，进一步推升经济发展潜力，缓解高房价问题。《方案》新增了海洋生态环境综合治理的要求，提出探索推进海域一级市场开发和二级市场流转，探索海域使用权立体分层设权，海域要素配置或成为新的关注点。

　　劳动力要素方面，继续加强劳动力合理畅通有序流动，深化户籍制度改革，建立支撑政策制定的人口发展监测分析系统。这在人口红利消失的大背景下，将带动地方政府围绕着常住人口、优秀人才的竞争，倒逼其提高基本公共服务以留住人才。

　　《方案》以进一步深化户籍制度改革为核心，试行以经常居住地登记户口制度，支持建立以身份证为标识的人口管理服务制度，意在通过加快取消落户限制来促进在城镇稳定就业和生活的常住人口有序市民化，促进劳动力的市场化配置。放松落户限制有利于提高农民工劳动寿命，延长和释放人口红利；提高户籍人口城镇化率，减少不必要的人口流动；加快城市群和大都市圈建设，发挥城市集聚效应，促进劳动力在城市群和都市圈内部的流动。中国户籍城市化率和“大城市化率”均远低于表观城镇化。加快“户籍城市化”有利于提升总体居民财富增长、提高城市生活质量、释放消费潜能；优化劳动力资源分配、提高劳动力总体素质、促进连续就业，从而有效推升全要素生产率。加快“大城市化”与“大都市圈”的建设有利于催生产业集群和分层，加快高端制造业和服务业的迭代升级，提升资源使用效率，有效缓解城镇化过程中房价、生活成本快速攀升等一系列的“大都市病”。

　　《方案》要求继续建立健全户籍制度之外的财政转移支付、住房供应、教师医生编制等保障机制与常住人口规模相适应，进一步破除户籍人口与非户籍人口间政策差异化对劳动力流动带来的障碍。就整体生活质量而言，流动人口与城镇居民平均水平仍有差距，城市流动人口对子女教育升学难、学费高等方面的忧虑近年明显上升，城镇“归属感”不足，对社区活动的参与率偏低，总体反映非户籍人口的整体城镇“生活体验”不及户籍人口，大力推进流动人口“落户”，有助于在城市规划中更为贴近常住人口数量、完善相应的“配套”软硬件设施建设，包括民生基础设施、教育、医疗资源配套等。应尽快建立起公共服务提供水平与常住人口而非户籍身份相关的政策体系，减轻户籍人口与非户籍人口的待遇差别，破除劳动力流动障碍。

　　相较《意见》而言，《方案》新提出要建设人口发展监测分析系统，为重大政策制定、公共资源配置、城市运行管理等提供支撑，更加重视对人口基础数据的掌握。中国作为人口大国，人口流动频繁，2020年中国总人口12亿，流动人口3.76亿，占总人口的26.62%，准确监测和分析人口发展动态，把握好人口具体情况和未来发展趋势，更好地制定相关政策、匹配公共服务，促进经济社会高质量发展。

　　资本要素方面，提出要强化服务实体经济发展的功能，完善全流程监管体系。《方案》在对完善股票市场基础制度的基础上进一步提出发展多层次股权市场，加强区域性股权市场与主板、新三板、创业板、中小板和科创板等不同板块之间的衔接，深化多层次资本市场体系。同时，《方案》延续和深化了《意见》中提出的增加有效金融服务供给，详细提出要建立公共信用信息同金融信息共享整合机制，推广“信易贷”模式，鼓励金融机构开发与中小微企业需求相匹配的信用产品，支持数字人民币与金融普惠性发展，促进资本市场在资本优化配置方面发挥作用，满足中小微企业直接融资需求，助力企业发展。此外，《方案》新提出要完善地方金融监管和风险管理体制，在准入设立审批、事中事后监督各个方面进行标准化管理，防范金融风险，落实监管责任，深化资本要素市场的法制化改革。进一步发挥资本要素市场对实体经济发展的服务及引导作用。

　　技术要素方面，着力完善科技创新资源配置方式，加强科技成果产权激励，促进要素向生产力的转化。《方案》进一步指出通过赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，明确产权边界，激发科技人员创新积极性，挖掘创新潜力。同时，通过支持高校和科研院所创新职务科技成果转化管理方式、向中小微企业授权等方式，加强产学研的深度融合，鼓励企业开展基础研究，提升创新能力，激发企业创新动力和活力，培育和完善技术要素市场，促进科技成果市场化交易。此外，《方案》强调探索对重大战略项目、重点产业链和创新链实施创新资源协同配置，科技成果产权激励，构建一体化配置的创新服务体系。结合2021年11月推出的科技体制改革三年攻坚方案，将在体制、人力、资金等多方面推动中国科技创新和自主创新，实现创新驱动型增长。

　　数据要素方面，提出要探索建立流通技术规则。2020年出台的《意见》首次将数据列入生产要素，将数据要素市场化配置上升为国家政策，其价值特性和经济属性开始被挖掘。当前，数据要素在产权界定、配置模式和定价方法等方面均存在争议，数据要素化和要素市场化的进程仍有诸多挑战。《方案》在《意见》开放公共数据共享、加强数据安全保护的基础上，提出建立健全数据流通交易规则，探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的交易方式和“可控可计量”的数据使用，并在保护个人隐私和数据安全的前提下分级分类、分步有序推进部分领域数据流通应用。作为数字经济时代的“蓝海市场”，数据能够对其他要素效率起到倍增作用，我们预计流动技术规则的建立将为互联网、人工智能、大数据的发展提供重要的制度性支撑。

　　资源环境市场方面，提出加强交易机制建设。“双碳政策”目标背景下，“煤电关系”成为能源转型中的重要内容。2021年10月12日，国家发改委发文提出有序放开燃煤发电上网、扩大市场交易电价上下浮动范围等改革内容，结合《方案》进一步完善电力市场化交易机制和天然气市场化改革的指引，控煤趋严与电力需求的增长或能得到有效平衡，进而倒逼高耗能产业转型升级。同时，《方案》提出构建碳排放权、排污权、用能权、用水权等绿色要素交易机制，做好绿色融资特别是股权融资，探索建立绿色核算体系，以及政府、企业和个人绿色责任账户，助力新时期生态环境建设。

　　本文原发于财新

　　(本文作者介绍：中金公司首席经济学家、研究部负责人)