林采宜：老龄化渐行渐近，社保缺口究竟有多大？

2022年01月05日15:43 作者:林采宜

　　文/意见领袖专栏作家林采宜胡奕苇

　　随着老年人口的快速增长，我国社保基金的开支压力日渐增大。统计数据显示，社保基金早在2013年就已出现入不敷出的情况，且实际赤字规模逐年扩大，因此，对财政补贴收入的依赖度也越来越高。

　　2020年，全国仅有6个地区职工养老保险基金的收支差额为正，收不抵支已成为普遍现象。尽管中央调剂制度暂时缓解了地区间的“贫富不均”，但由于整体养老金结余的萎缩，未来的养老金支出缺口靠“劫富济贫”的调剂制度很难持续，未来养老保险对财政补贴的依赖将日益严重。

　　现有的改革方案下，机关事业单位职工养老保险基本上依赖财政预算拨付弥补开支。虽然养老金并轨改革将在2024年结束过渡期，但改革前入编职工的养老待遇构成的支出存量，仍然需要财政兜底。

　　城乡居民养老保险虽然覆盖人口最多（5.4亿），但其获得的财政支持规模却大大小于企业职工养老保险和机关事业单位养老保险。2020年，城乡居民养老保险收到的财政补贴3134.6亿元，而同期企业职工养老保险和机关事业单位职工养老保险分别为6271.3亿元和5448.4亿元。因此，城乡居民养老保险参保人群的实际养老金发放水平远低于企业和机关事业单位的退休人员。

　　一、老龄化导致社保基金开支压力逐年增大

　　2014年，我国15-64岁劳动人口首次出现负增长（-0.16%），其后逐年减少，2020年劳动人口同比减少1.99%，2011年至2020年，劳动人口在总人口中占比从74.4%降至68.9%。与此同时，65岁以上的老年人口增速与占比却快速攀升，占总人口比重从9.1%提升至13.5%，十年增加了55.2%。

　　从区域数据来看，山东、四川、重庆、上海、辽宁、江苏及安徽是我国老龄化程度最严重的地区，当前老年人口抚养比均超过20%。从增长率来看，最近十年老年人口抚养比上升最快的城市为地区为上海、山东、浙江、河北和黑龙江，升幅都超过了8个百分点。

　　二．社保基金收支缺口不断扩大，对财政补贴的依赖度逐年上升

　　自从2013年开始，社保基金就已出现收支不相抵的情况，之后赤字规模逐年扩大，2019年，收支缺口1.07万亿，2020年受疫情影响，扩大到2.35万亿。从2013至2020年，社保基金累计结余的规模总计增长110.6%，同期财政补贴规模增长185.1%，社保基金对于财政补贴的依赖程度不断提高，目前财政补贴占社保基金总收入的比例为27.7%，比2013年上升7.2个百分点。

　　三．基本养老保险连年收不抵支是社保基金赤字的主要原因

　　从结构看，当前我国的社会保险基金由基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险构成。养老保险在社保基金的运行中起决定性作用，2020年，扣除财政补贴收入后，基本养老保险基金的收支差达-19216.9亿元，占社保基金总计缺口的92.9%；从财政补贴比例看，全部社保基金财政补贴中，70.7%流向基本养老保险基金。从细分账户来看，其中企业职工养老、城乡居民养老和机关事业单位养老对财政补贴的依赖度分别为20.4%、74.5%和39.1%。

　　未来，社会老龄化叠加经济增长放缓，将进一步加剧养老保险的入不敷出。一方面，老年人口抚养比的上升将导致保费征缴收入规模缩减，养老保险赡养率持续下行；另一方面，政府为了减轻企业负担，2019、2020年陆续出台的一系列社保降费、缓缴与免征政策，增支叠加减收，进一步加大了社保收支缺口，使得社保基金运作更加依赖于地方财政转移与中央补贴。

　　1．企业职工养老保险自给自足的能力在不断下降

　　2020年，我国31个省、市、自治区中仅广东（544.5亿）、北京（204.7亿）、云南（15.3亿）、西藏（13.9亿）、新疆（4.2亿）和湖南（2.4亿）6地的职工养老保险基金收支有盈余，其他地区都是入不敷出。

　　2020年首次出现收支不相抵的地区共计16个，其中山西、安徽、广西、河南、海南、贵州、陕西、甘肃等8个地区往年结余稳定增长，当前的亏损主要归因为疫情的暂时性影响；重庆、四川、江苏、福建、江西、宁夏等6个地区的结余已有增速持续放缓的趋势，上海和天津的基金可持续性已落至警戒线以下。

　　此外，河北、吉林、湖北、浙江、内蒙古、山东等6个地区多年收不抵支，其累计养老保险基金结余基本均位于警戒线下。青海、辽宁和黑龙江3个地区的职工养老保险基金已穿底或接近于穿底。

　　2．人口老龄化导致中央调剂制度杯水车薪，职工养老主要依赖财政补贴

　　2018年，职工养老保险基金引入中央调剂制度。从2020年的地区转移变化看，中央调剂制度部分缓解了部分地区入不敷出的窘境，但从发展趋势来看，上海、山东、河北在人口老龄化的压力下继续援助外地省市的能力缺乏可持续性，福建、江苏和浙江的养老保障基金财力也趋于萎缩，可见职工养老保险基金的区域调剂不是长久之计。

　　2020年，全国职工养老基金的财政补贴收入总计6271.3亿元，其中披露全省/市口径数据的 21 个地区财政补贴收入占当期职工养老保险基金收入比重的中位数水平约在 23.3%，北京、广东、上海和山东对补贴的依赖程度最低，占比均未超过1%[1]。而内蒙古、重庆、吉林等省份对财政补贴的依赖性最高（图6）。

　　另一方面，从参保人群的结构看，各地职工养老保险的可持续性同样不容乐观。目前共8个地区参保赡养率[2]低于2，在黑龙江、吉林等地接近1，这意味着每个在职职工平均都将承担一位退休老人的实质赡养责任，这种赡养压力将随社会老龄化的日益严重而持续增大。

　　此外，由于当前我国职工养老名义上实行统账结合的部分积累制，但实际统筹账户和个人账户资金普遍混合使用，大量个人账户空账运行，随着退休者占参保人群的比例持续上升，目前现付现结的养老保险基金将面临更大的支付风险。

　　3．机关事业单位职工养老缺口也是财政补贴的巨大黑洞

　　2014年养老金改革前，机关和事业单位养老职工保险主要依靠国家财政拨付，与企业职工养老形成制度和待遇均截然不同的双轨制。2014年养老金并轨后，规定机关事业单位建立与企业基本相同的养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法。但从实际缴付和支出情况来看，并轨改革推行近7年后，流向机关事业单位职工养老保险的财政补贴总量和占比不降反升，2018年至今补贴规模增长1426.4亿元，占收入的比重从29.9%提高到39.1%。2020年，机关事业单位职工养老保险基金的收支规模分别相当于企业职工养老保险基金的0.45倍和0.35倍，但财政补贴收入为后者的0.85倍。机关事业单位的养老支出对财政补贴的依赖度远高于企业职工。

　　机关事业单位职工养老保险难以与财政脱钩的主要原因在于过渡养老金的计算办法。2014年前入职并尚未退休人群的养老保险采取补低限高的规则，实际发放待遇远高于收缴；而改革前已退休人群仍直接依靠财政拨付领取养老金。因此，虽然养老金名义上将在2024年结束过渡期，实现企事业单位职工完全并轨，但实际上改革前入编职工的养老待遇构成的支出存量，仍然需要财政的兜底（详见附录）。

　　2020年的数据显示，财政补贴在绝大部分地区机关事业单位的养老保险收入中占比超过30%。目前有结余数据的16个地区中，有12个的结余仅相当于当地1-4个月的支付水平。可见目前机关事业养老保险一旦脱离财政补贴则无以为继。

　　4．城乡居民养老保障基本上靠政府的财政支出

　　城乡居民养老保险主要面向农民、灵活就业人口等不适用于职工养老保险的人群，目前覆盖5.4亿人口，是覆盖人口最多的基本养老保险[3]，但其收支规模均远不及职工和机关养老保险。2020年，城乡居民养老保险的总收支分别企业职工养老的0.16倍和0.09倍，为机关事业单位养老的0.36倍和0.25倍。过去十年中，财政补贴收入占比从63.8%提高至74.5%。但其获得的财政支持规模仍大大小于企业职工养老保险和机关事业单位养老保险。

　　2020年，城乡居民养老保险收到的财政补贴3134.6亿元，而同期企业职工养老保险和机关事业单位职工养老保险分别为6271.3亿元和5448.4亿元。因此，城乡居民养老保险参保人群的实际养老金发放水平也相应低于企业和机关事业单位的退休人员。