中银研究：从中央经济工作会议看2022年我国经济政策的六大看点

　　意见领袖丨中银研究

　　2021年12月8日至10日中央经济工作会议召开，会议总结2021年我国经济工作，分析当前经济形势，部署2022年经济工作。2021年是“十四五”开局之年，也是实现第一个百年目标、开启第二个百年目标之年，会议肯定了2021年实现了“十四五”良好开局等成绩，同时也指出当前经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，要求2022年经济工作要稳字当头、稳中求进。会议在宏观、微观、结构、科技、改革开放、区域、社会七大方面做出了政策部署，并回应社会关切，强调要正确认识和把握共同富裕、资本特性、初级产品供给、防范化解重大风险、碳达峰碳中和五个方面的重大理论和实践。2022年，中国经济将持续恢复，政策将努力保持经济运行在合理区间。本次会议中，2022年经济形势判断、跨周期与逆周期政策有机结合、房地产政策调整、打通供给约束堵点、绿色减碳政策纠偏、强化就业优先导向等6个方面值得特别关注。

　　一、“需求收缩、供给冲击、预期转弱”，预示2022年经济开局压力较大

　　2021年，中国经济发展和疫情防控保持全球领先地位，预计全年经济增速为8.1%左右，能够顺利实现年初确定的6%以上的预定目标。本次会议在充分肯定成绩的同时，指出当前我国经济仍面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。无论是从经济运行的连续性来看，还是深入分析造成这些压力的原因，2022年经济开局压力都依然较大。

　　第一，2022年外需回落与内需回升并存，内需恢复恐难以抵补外需放缓缺口。2022年，随着全球经济增速放缓，欧、美货币政策趋紧，财政补贴退出的影响凸显，外需增速将逐步回落。同时，德国新任总理上台，法国大选临近，国际政经格局加速演变，我国出口面临的外部环境更加严峻复杂。国内疫情恐仍将延续局部反复趋势，继续影响经济、收入和消费恢复；物价上涨进一步削弱居民消费能力；汽车等大额消费继续受芯片供应链制约。在稳增长重要性提高背景下，财政发力将助力基建投资增速企稳回升，但2022年财政压力增大制约基建投资回升幅度。房地产调控政策继续坚持“房住不炒”定位，实施力度或将有所调整，房地产投资可能低位企稳，但总体增速将低于2021年。企业效益改善、金融支持力度增大等因素支持制造业投资持续回暖，但经济下行压力较大影响企业经营预期，以及未来出口增速可能高位回落，制造业持续回暖动力将有所减弱。综合来看，2022年内需疲弱恢复恐将难以抵补外需放缓的缺口。

　　第二，疫情、大宗商品价格等因素继续冲击供给。一是疫情对供给端的影响仍将持续。2022年国内疫情预计仍将延续局部反复态势，继续影响住宿餐饮、交通运输、文化旅游、租赁商务等服务业恢复。受疫情影响较大的住宿餐饮业、租赁和商务服务业2021年前三季度增加值两年平均增速仍然为负，2022年可能仍难以恢复至正常水平。同时，全球疫情演变趋势未明，越来越多的国家尝试“与病毒共存”策略，全球产业链供应链仍部分受阻，对我国工业生产造成一定影响。

　　二是大宗商品价格高位恐将持续至2022年年中，叠加总需求收缩，制约下游企业利润改善。绿色转型背景下全球能源结构性矛盾凸显，叠加大宗商品自身存在供给弹性不足的特点，以及疫情、劳动力不足等因素持续冲击全球能源供应链，大宗商品价格高位或将持续到2022年年中。尽管存在全球经济增速放缓、需求下降，美联储货币政策转向等因素促进大宗商品价格下降，但全年来看，价格中枢仍将处于历史高位。在总需求收缩情况下，下游企业利润难以出现改善。

　　第三，企业、居民、地方政府三方预期改善仍需时间。从企业角度看，2021年，在企业效益明显改善的情况下，企业投资意愿仍趋于下降。2021年中国银行实施的三次企业问卷调查数据显示，超过90%的企业获取融资主要用于生产经营流动性需求，仅有20%左右的企业获取融资用于固定资产投资。2022年，疫情不确定性较大、需求不足、成本高企等因素将继续影响企业预期，制约企业投资意愿恢复。从居民角度来看，疫情以来，居民储蓄意愿增强、消费意愿下降趋势明显。2021年三季度人民银行调查数据显示，倾向于“更多储蓄”的居民占比50.8%，较上季度提高1.4个百分点；倾向于“更多消费”的居民占比24.1%，较上季度下降1个百分点。2022年，疫情影响下，居民收入预期不确定性依然较大、收入增速恢复较慢，预防性储蓄动机依然较强，消费倾向将继续低于疫情前水平。从地方政府角度来看，2022年，随着地方债到期兑付高峰的到来，以及压实属地责任的治理机制下，地方政府债务压力凸显。这将对2022年地方财政发力程度和效果形成一定制约。

　　二、宏观政策稳字当头、稳中求进，更加注重跨周期与逆周期政策有机结合

　　面对经济下行压力，2022年稳增长信号明显增强，会议提出“着力稳定宏观经济大盘”“各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前”。预计2022年经济工作将把“稳增长”放在更加突出的位置，宏观政策稳增长力度将有所加大。

　　第一，财政政策将更加积极，加快支出进度。与2020年“财政政策要提质增效、更可持续，保持适度支出强度”表述不同，本次会议指出“要保证财政支出强度，加快支出进度”“适度超前开展基础设施投资”，释放了2022年财政政策宽松、基建投资发力的信号，财政预算支出和地方政府债券发行进度将加快。在支出方向上，一是积极扩大有效投资，适度超前进行基础设施建设。在减碳、新能源、新技术、新产业集群等领域加大投资，推进重大工程、基本民生项目尽快形成实物工作量。二是实施新的减税降费政策。在延续制度性减税、落实已定缓税政策的同时，2022年或将采取新的组合式、阶段性减税降费措施，强化对小微企业、制造业和科技创新的支持，对抗风险能力弱的企业、行业给予精准政策扶持。预计2022年减税降费规模将有所提升，有利于为中小企业纾困减负，提振市场主体信心。

　　在此背景下，2022年财政收支矛盾将进一步凸显。一方面，财政增收存在一定困难，房地产降温导致土地收入缩减，减税降费政策仍需维持一定力度。另一方面，在共同富裕目标下，民生领域财政支出具有一定刚性。同时地方政府债务偿付压力仍然较大，2022年地方政府债券到期规模为2.75万亿元，高于2021年（2.67万亿元）。在国内外环境复杂多变、经济下行压力增大的背景下，2022年财政赤字率或有所提升，地方政府专项债额度或适度增加，向市场释放积极信号。

　　第二，货币政策保持稳健，或稳中略宽。本次会议指出“稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕”，与去年表述相似，但未提及“保持货币供给量与名义经济增速基本匹配，保持宏观杠杆率基本稳定”，这表明2022年货币政策或稳中略宽，总量上仍将保持市场流动性合理充裕，为实体经济提供合意的融资环境。通过发挥再贷款、再贴现以及碳减排支持工具等结构性货币政策工具作用，不断完善金融有效支持实体经济的政策框架和激励机制，引导资金向小微企业、科技创新、绿色发展等领域流动，加大对经济重点领域和薄弱环节支持力度。

　　第三，加强政策协调联动，跨周期与逆周期政策有机结合。当前及未来一段时间经济下行压力增大是短期扰动性因素与长期趋势性因素共同作用的结果。本次会议提出2022年要“推动经济实现质的稳步提升和量的合理增长”，面对短期稳增长与中长期转型升级的双重任务，如何平衡好短期与长期、稳定与改革的关系是各项政策实施面临的重大挑战。因此，本次会议特别指出“货币和财政要协调联动，跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合”。预计未来，一方面将不断完善不同部门之间的政策协调机制，在稳增长、促改革、防风险等方面进一步加强财政、货币等各项宏观政策的协调配合。另一方面，在加大逆周期调节稳增长的同时，加强政策的跨周期平衡作用，兼顾长期经济动能培育，比如会议提出要引导金融机构加大对科技创新、绿色发展的支持。

　　第四，更加注重政策实施的节奏、方式、时机，尽量减轻对经济不必要的冲击。2021年，能耗双控、“双减”、互联网反垄断等政策对经济、就业等带来较大影响。本次会议指出，“实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役”，并强调“传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上”。在反垄断方面，本次会议既强调“加强反垄断和反不正当竞争”，又指出铁路、电网等行业反垄断要稳步推进。从诸多关于改革的表述来看，本次会议更加体现“先立后破”的工作思路。预计未来政府调整政策和推动改革将更好地把握时度效，绿色、反垄断等领域相关政策实施的节奏、时机把握将更好地与经济运行实际相匹配，减小改革对经济带来的冲击。

　　三、在坚持“房住不炒”定位的基础上，支持商品房市场更好地满足合理需求

　　第一，重申“房住不炒”和“因城施策”。2021年三季度以来，全国房地产市场快速下滑，从投资、消费等多个方面加大经济下行压力。根据测算，在悲观、中性情形下，2022年房地产开发投资增速放缓将分别下拉GDP增速0.18个和0.07个百分点。房地产行业下行不仅拖累经济增速，还引发华夏幸福、恒大集团等知名房企先后陷入债务危机，导致行业风险加剧。2022年是房企离岸美元地产债的偿债高峰，到期规模约3500亿美元，部分高杠杆民营房企存在较大偿付风险。本次会议重申“房住不炒”，明确了未来房地产政策基本定位。但同时，会议也再度强调“因城施策”，结合近期多地房价出现下滑，预计2022年部分地区房地产政策可能有所放松。

　　第二，对房地产需求侧融资表示明确支持。本次会议明确提出“支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求”，在房地产市场快速下行的背景下，结合“房住不炒”定位，体现出2022年房地产政策“只托不举”的思路。12月3日，“一行两会”就房地产问题的集中表态，具体包括：将居民购房贷款重点满足对象从首套房扩大到改善型住房；将企业贷款支持从开发贷扩大到并购贷，并加大保障性租赁住房支持力度；对房地产企业境外债券还款在现行政策框架下提供支持和便利；要求继续保持市场融资功能有效发挥，支持房地产企业合理融资等。预计2022年，房地产政策在“房住不炒”和“因城施策”的基础上，可能在企业融资、住房贷款等多个方面出现适当放松。

　　第三，首次提出行业探索新的发展模式。“行业探索新的发展模式”这一提法是首次出现，体现出未来中央将更加注重我国房地产市场、房地产企业、地方土地财政等发展模式转变。在房地产市场发展模式方面，2013年10月中央政治局会议首次提出“住房问题既是民生问题，也是发展问题”。未来房地产涉及的民生问题将以政府为主导，“坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设”，为困难群体提供基本住房保障。房地产市场发展问题将坚持市场化改革方向，激发市场活力，满足多层次住房需求。发展和民生两者兼顾来看，未来我国将构建以政府为主提供基本保障、市场为主满足多层次需求的住房供应体系。在房地产企业发展模式方面，在当前房地产行业面临增量空间下降、行业发展从增量逐步转入存量的情况下，我国房地产企业高杠杆运营，高度依赖房价上涨作为主要利润来源的发展模式已经不可持续，地方政府依赖房价上涨带来土地财政收入的发展模式也不可持续，未来房地产企业高杠杆、高周转的发展模式将加快转变。

　　四、强化创新基础作用，打通供给约束堵点

　　第一，继续强调创新的基础性作用。一是强调原创性基础研究能力提升。本次会议中“制定基础研究十年计划”“强化国家战略科技力量”等部署表明，基础研究仍是未来我国需要重点补齐的短板。未来，政策将引导优势科研力量围绕实际需求拓展基础研究；加大基础研究领域经费支持力度，同时建立和完善多元化科研资金投入机制，优先保障基础研究经费，带动生物技术、半导体、量子信息等前沿领域取得突破。二是用改革的办法，激发科研院所活力，推动产学研合作。本次会议关于创新的表述中，增加了“推动科研院所改革”。未来，我国科技体制改革将加快推进，在强化企业作为创新主体的同时，从纵向经费申请、科技成果评估考核等多个方面鼓励高校、科研院所等研究机构，更多地从产业发展、企业需求等实际出发制定研究计划，推动各方研究力量与企业需求相匹配。

　　第二，聚焦制造业核心竞争力，推动传统产业数字化改造。尽管疫情对实体经济带来严重冲击，但并未改变高技术行业高速增长态势。本次会议指出“要提升制造业核心竞争力”，具体包括以下几个方面。一是通过产业基础再造工程，带动高技术产业创新发展。2022年，我国将围绕重点行业转型升级和新兴行业核心技术攻关，加大科技成果产业化应用，继续推动新一代信息技术、新材料、生物医药、高端装备制造等战略性新兴产业快速发展。二是加大“专精特新”企业培育的政策支持力度。2021 年我国出台多项政策支持“专精特新”企业发展，并成立北交所为创新型中小企业提供融资便利。本次会议强调“激发涌现一大批‘专精特新’企业”。预计2022年政策仍将从财税、融资、营商环境等多个方面全方位继续支持中小企业创新能力提高，带动经济高质量发展。三是推动产业数字化改造，加快传统产业升级。当前随着我国大数据、人工智能、区块链、物联网等技术快速发展，产业数字化改造的基础不断成熟。未来，政策一方面将大力推动数字信息技术产业自身发展，创造出更多新业态、新模式、新场景，带动无人驾驶、智能硬件等新产业发展；另一方面将加快推动数字信息技术与传统制造业以及服务业融合，提高制造业劳动生产率，促进服务业向个性化定制服务转变。

　　五、明确避免运动式、一刀切减碳，兼顾新能源替代和稳定能源供求

　　第一，明确传统能源退出要求，确保能源供给安全稳定。2021年下半年以来，由于煤炭供给紧张、可再生能源难以补位，出现电力紧缺和工业生产放缓。在政府保供稳价政策指导下，近期能源供应紧张情况已明显缓解。推动经济绿色转型符合未来发展方向，已经成为社会共识。但当前新能源完全替代化石能源的条件并不成熟，能源结构调整仍需时间，未来能源脆弱性问题将更加突出。本次会议提出“传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上”“要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，推动煤炭和新能源优化组合，确保能源供应”，这些举措突出了能源安全的重要性，纠正“运动式减碳”等错误导向、做法。未来政策将更加注重绿色转型期的能源安全问题，重视新能源与传统能源协调平衡关系。2022年将通过发挥大企业特别是国有企业作用做好重点大宗商品的保供稳价，先立后破，通过优化煤电结构、淘汰高排放的工业锅炉窑炉等方式提高煤炭的高效清洁利用水平。

　　第二，优化能耗“双控”考核措施，加快实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。长期以来，我国对能源消耗量的控制并未严格区分传统能源和可再生能源，由于早期可再生能源使用比例较低，对企业生产影响有限。但随着新能源使用比例提升，碳达峰碳中和加快，这种能耗考核方式的弊端逐步显现。会议指出“科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”。这一举措突出“新增”和“原料用能”，有利于提高能耗控制“红色”地区发展可再生能源的意愿，减轻石油化工等行业生产过程中的用能约束，也有助于激励市场主体采用新能源。同时，会议指出加快实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，明确未来考核的目标是碳排放“双控”，对碳交易市场发展带来利好，预计未来将从完善和推广碳排放检测等方面为碳排放“双控”创造条件。

　　第三，狠抓绿色低碳技术发展。我国能源结构仍以化石能源为主，而工业化发展还将推动能源需求增加，我国绿色转型的时间紧、任务重。因此未来推动绿色转型的关键在于绿色科技创新，这不仅有助于降低推动节能减排的成本，也将为经济增长提供新动能。本次会议提出“要狠抓绿色低碳技术攻关”。预计2022年政府将加大推动绿色相关领域基础研究投入，支持能源基础研究、应用基础研究和战略储备技术研发。通过财政补贴、税收优惠等鼓励社会资本发展碳材料、碳捕获、储能、绿氢等关键技术的研发。加强与先进能源科技大国的技术合作。

　　六、强化就业优先导向，健全灵活就业用工保障政策

　　第一，就业压力依然较大，就业优先政策进一步强化。本次会议对就业问题着墨颇多，主要是由于2022年就业压力依然较大。一是高校毕业生规模、增量均再创新高。预计2022年高校毕业生人数将达到1076万人，较2021年同比增加158万人。二是上下游物价不同步对中下游企业盈利侵蚀较为严重，叠加需求疲弱、用工难、工资上涨等问题，中下游企业经营困难较大，叠加2022年外贸增速回落，企业就业吸纳能力整体下降。三是经济转型与改革政策也将继续对就业市场造成冲击。在绿色转型、“双减”政策、房地产调控、互联网企业发展减速、产业结构调整等多重因素影响下，2022年结构性失业人群规模恐将难以下降，“用工难”与“求职难”矛盾仍将较为突出。因此，本次会议提出“继续做好‘六稳’‘六保’工作特别是保就业保民生保市场主体”“要在推动高质量发展中强化就业优先导向，提高经济增长的就业带动能力”。较之于2020年中央经济工作会议，这些关于就业的表述明显体现出2022年就业工作优先级提高，保就业底线思维更加凸显。

　　第二，抓好重点群体就业问题，健全灵活就业劳动用工和社会保障政策。针对2022年高校毕业生等重点人群就业问题，本次会议强调“落实落细稳就业举措”“健全灵活就业劳动用工和社会保障政策”。其中，健全灵活就业相关保障政策首次在中央经济工作会议中出现。这主要是针对近年来网约车、外卖、直播等平台类灵活就业规模不断扩大，但存在部分平台、主播利用灵活就业、外包等方式，在社保、医保等方面不提供基本用工保障问题。预计2022年，政策将从以下几个方面入手，做好稳就业工作。一是加大对市场主体的支持力度，在现有减税降费政策延期的基础上实施新的减税降费政策，助力小微企业减负纾困；同时，增强金融对实体经济的支持力度，通过保市场主体来保就业。二是重视网约车、外卖、直播等平台就业的新兴用工模式，加快完善此类灵活就业的相关劳动用工和社会保障制度，在鼓励平台更好地发挥灵活就业吸纳能力的同时，推动平台保障劳动者合理收入、安全和社会保障等权益。三是针对“双减”、房地产、传统产业等相关行业失业人员，通过完善供需对接、加强转岗培训等方式解决其再就业问题。

　　（作者：中国银行研究院  梁婧、叶银丹、王梅婷）

　　(本文作者介绍：中国银行总行一级部门。研究领域涵盖全球经济、国际金融、宏观经济与政策、金融市场、银行业发展等。)