美国对华关税调整：“痛定思痛”的必然选择

　　意见领袖丨中国金融四十人论坛

　　本文作者： 钟正生 张璐 范城恺

　　2021年四季度以来，中美对话呈现积极动向，下一阶段经贸谈判即将启动，美方将有关关税的调整提上日程。11月1日，美国财长耶伦表示，高昂的关税直接提高供应商与消费者的成本，降低关税或可缓解通胀压力。11月10日，美国民主党官员高调发表题为《是时候结束与中国的贸易战了》的文章。北京时间11月16日，中美元首举行视频会议，中美经贸关系的下一步备受瞩目。

　　美国对外经贸关系的诉求与其自身经济问题密不可分。我们认为，美国通胀问题不断演化下，美国政府内生地存在调整对华关税的新诉求。特朗普时期美国加征的关税不仅增加了进口成本，也破坏了供应链的稳定性。根源在于，美国制造业回流的中长期愿景，与后疫情时代下美国工业用品需求激增的经济特征出现矛盾。往后看，美国有较大可能通过放松关税豁免规则，下调部分关键产品税率，包括美国自中国进口的钢铁和铝等原材料，以及电子设备、机械设备、杂项产品和木制品等供应链压力较大的品类。

　　一、美国通胀与供应链问题难解

　　2021年四季度以来，美国经济边际走弱和通胀压力不断加剧，形成“类滞胀”局面，且“胀”已成为“滞”的催化剂。

　　1）美国物价上涨抑制消费支出、通胀预期抑制消费信心。今年3月以后，美国个人消费支出基本停止上涨趋势，而PCE物价指数仍保持环比0.4%以上的高速增长。同时，美国密歇根大学调查的居民对未来1年通胀预期升破4%以后，居民消费信心也见顶回落，11月密歇根消费信心指数已下滑至66.8，为2011年以来最低。消费者认为通胀因素造成他们生活标准的缩水，且认为美国政府对通胀的管控失效。

　　2）通胀压力抑制制造业、中小企业生产经营活动。今年以来，美国ISM制造业PMI中的物价分项显著攀升，而制造业PMI产出指数以及非制造业PMI商业活动指数自3月以后并未继续上升。三季度以来，中小企业盈利预期明显走弱。

　　3）美国工资上涨跑输物价，短期抑制就业复苏。今年4月以来，美国非农时薪同比和环比增速均未能“跑赢”CPI增速。当工资增速慢于物价时，居民整体就业意愿可能受到抑制，进一步解释了近两个月美国非农就业数据的疲弱。

　　4）美国国内物价压力抑制出口、扩大贸易逆差。比较美国进口和出口价格指数，今年以来美国进口价格增长显著低于出口价格。美国国内物价压力，一方面将增加对低价商品的进口需求，另一方面也可能抑制出口表现。美国今年9月货物贸易逆差扩大至963亿美元，继续创历史新高。因此，美国国内通胀压力最终导致美国贸易逆差扩大，对GDP增长形成侵蚀。

　　供应链瓶颈在美国通胀演绎中扮演着关键角色。今年三季度以来，美国供应链瓶颈问题开始受到关注；近一个月以来，供应链瓶颈问题进一步升级，伴随能源品、交通运输相关服务价格蹿升。美联储7月上旬发布的半年度货币政策报告已提及“供应链瓶颈”问题，9月28日美联储主席鲍威尔称供应链瓶颈的影响比预期得更持久；10月公布的美联储9月会议纪要提到，供应链中断、劳动力短缺以及其对价格和薪酬的影响都要比预期更加严重，通胀的主要风险趋于上行。美联储10月20日发布的“褐皮书”称，供应瓶颈和劳动力短缺导致美国经济增长放缓和价格急剧上涨。

　　美国供应链瓶颈的特征包括：首先，9月以来供应链阻塞问题继续恶化。美国ISM制造业PMI供应商交付指数分项在今年3-6月均保持在75%以上，8月曾回落至70%以下，但9月反弹至73.4%。其次，原材料产能恢复迟滞。据美联储数据，美国制造业全部工业部门的产能利用率基本恢复至疫情前水平。但按生产阶段划分，最上游的“原材料”（crude）产能利用率与疫情前水平相比，仍有5-10个百分点的差距。再者，交运仓储环节是严重堵点。美国物流经理指数（LMI）显示，截至今年10月，仓储能力和交运能力指数均处于收缩区间。价格方面，涨价压力最大的环节依次是交运、仓储和库存。这说明交运环节的拥堵，衍生出额外的仓储和库存需求。

　　分行业看，美国原材料和劳动密集型行业供应链压力较大。截至8月，美国纺织产品、运输设备、化工产品、食品、加工金属等行业等行业的存货出货比，较疫情前水平明显上升，且位于80%以上的历史分位，体现了这些行业产品向下游输送的路径较为拥堵；而纸制品、杂项（劳动密集型制品）、木制品、机械设备、非金属矿物制品等行业存货出货比明显下降，且位于20%以下历史分位，说明这些行业的上游向其输送产品的路径较为拥堵，体现出原材料和劳动力供应的紧张。

　　本轮供应链瓶颈的成因：一是，持续强劲的终端商品需求，对供应链提出更高要求；二是，非美地区需求相对不足，导致美国港口空箱堆积、造成拥堵；三是，疫情担忧仍在影响制造业、交运等劳动密集型行业就业增长；四是，交运产能周期处于底部，使运力调整更加困难，且该问题或至少持续1-2年。综合判断，美国供应链瓶颈或在未来1-2个季度内得到一定缓解，但彻底改善可能需要更长时间。

　　二、高关税使美国经济问题雪上加霜

　　特朗普时期以加征关税为代表的贸易保护行为，不仅可能直接助推美国物价上涨，还可能加剧全球供应链压力。

　　关税如何加剧通胀压力？特朗普时期加征的关税有较大部分被美国消费者承担，预计抬升居民商品消费总成本0.5-1%。据美国政策研究机构American Action Forum（AAF）统计，特朗普时期加征的关税（232条款和301条款）在2020年美国进口商品中涉及3319亿美元金额，增加的关税成本合计为514亿美元。美国2020年居民商品消费支出名义总额为46538亿美元，假设上述额外关税成本全部由消费者承担，则其将抬升1.1%的消费支出。在实际中，关税成本可能由国外出口商、国内中间生产商等与国内消费者共同承担。综合不同机构的测算，美国消费者可能承担了相当一部分关税成本。今年5月美媒报道，穆迪公司最新测算，在中美贸易中，美国消费者承担了对中国商品加征关税近92.4%的成本，仅余下7.6%的成本被中国吸收。因此，即使保守估计美国消费者承担50%的关税成本，其对美国商品价格的抬升可能仍有0.5个百分点，而2020年美国CPI和PCE物价指数同比仅为1.3%-1.4%。

　　关税如何放大供应链瓶颈问题？我们观察到，美国受特朗普贸易保护而涨价较明显的进口产品，受疫情与供应链瓶颈的影响也相对较大。假设2017年12月至2020年1月期间美国进口价格指数涨幅主要受特朗普时期的关税影响，而2020年1月至2021年9月的进口价格主要受本轮疫情及供应链瓶颈的影响，对比两组数据可见，关税影响和供应链瓶颈影响较大的行业有一定正相关性。例如，在美国进口商品中，金属和耐用消费未成品（关税涨价6.1%、供应链瓶颈涨价49.2%）、耐用工业用品及材料（关税涨价2.0%、供应链瓶颈涨价30.1%）等商品类别，可能同时受关税和供应链瓶颈的扰动而涨价。这说明，受加征关税影响较大的产品，也遭遇了更严重的供应链瓶颈问题，产品的涨价可能造成了更严重的短缺。这也意味着，下调关税或许能够在一定程度上缓解供应链瓶颈带来的涨价压力。

　　此外，加征关税促使全球供应链重塑，重塑过程的不确定性加剧美国供应链压力。中国制造业供应链稳定性强，直观表现在出口商品价格的稳定上。2018年中美贸易摩擦出现后，美国自中国和东盟的进口价格走势趋同，原因可能是，原本出自中国的商品开始“绕道”东南亚国家出口美国，但供应链的改道也意味着美国进口成本整体抬升。尤其是新冠疫情以来，东南亚等国本身供应链脆弱性凸显，间接“贡献”了美国供应链体系的不稳定性。今年下半年以来，东南亚制造业受Delta病毒冲击出现萎缩，今年3季度东盟国家Markit制造业PMI的平均水平为46.3，是2020年2季度以后的最低水平。

　　关税之所以使供应链问题雪上加霜，深层次原因是，美国“制造业回流”的愿景，与后疫情时代美国工业用品需求激增的经济特征之间出现矛盾。美国对于工业用品和材料的贸易保护，核心目的是提振国内制造业发展。事实上，拜登政府继承了前任政府保护制造业和产业链的政策思想。2021年6月，美国政府发布了《建立供给链弹性、振兴美国制造、促进广泛增长》报告，旨在保护美国半导体、电池、制药、稀土等制造业供应链，不排除在这些领域实施贸易保护的可能性。然而，新冠疫情以来，美国商品消费需求在政策刺激下激增，房地产进入繁荣周期，加上拜登政府拟实施大规模“基建”，多因素叠加使工业用品需求大幅上升，最终呈现为供应链瓶颈问题。可以说，后疫情时代的美国经济新特征，可能使特朗普时期加征的关税成本超预期上升，美国政府也因此对调整关税产生新的诉求。

　　三、美国对华关税调整是一个“痛定思痛”后的必然选择

　　在当前拜登政策面对通胀压力及供应链瓶颈略显“束手无策”的情况下，适当调整关税是目前美国政府应对通胀问题的可选之策。今年5月，300多家美国制造商联名致信拜登，要求立即终止对进口钢铁和铝产品加征关税；由数名美国参议员组成的两党团体要求拜登政府重新启动针对2000多种进口商品豁免关税的程序。10月，美国住宅建筑商呼吁拜登政府暂时取消对中国和加拿大的建材相关商品的关税。11月，美国财长耶伦表示，下调关税对美国货物短缺的问题具有重要作用，减少对华关税可帮助缓解价格上涨。

　　今年10月以来，美国调整对华关税的讨论被官方提上日程。10月4日，美国贸易代表戴琪发表有关美中双边贸易关系新方针的讲话，称美方将启动针对性的关税豁免程序。10月5日，美国贸易代表办公室宣布将自10月12日至12月1日就549项产品排除清单对外征求意见，这549个品类的主要进口源是中国，主要包括电子产品和工业机械零部件、医疗用品、纺织品、家用电器等终端消费品；美国的选择标准包括：“美国国内产能”、“替代采购是否取得进展”、以及“是否对美国国内的中小企业、雇用和供应链产生负面影响”等。10月9日，国务院副总理刘鹤与贸易代表戴琪视频通话，新华社通稿提到“中方就取消加征关税和制裁进行了交涉”。10月26日，中国国务院副总理刘鹤与美财政部部长耶伦视频通话，再次提及有关美国取消加征关税和制裁、公平对待中国企业等问题，双方同意继续保持沟通。

　　我们认为，在通胀压力和供应链瓶颈背景下，美国进一步调整对华关税有较强意愿、也有充足空间。虽然全面下调和取消关税的可能性不大，但仍有较大可能通过放松关税豁免规则以部分下调关键产品税率。

　　第一，2018年以来中美间关税水平激增，目前美国对华关税调整的空间较大。据美国彼得森国际经济研究所（PIIE）数据，截至2021年2月，美国针对中国出口商品的加权平均平均关税税率为19.3%，而2018年1月这一数字仅为3.1%；与此同时，中国对美国出口商品的加权平均关税税率在同期由8.0%上升至20.7%。截至2021年2月，美国对华加征的关税涉及自中国进口的58.3%的商品，而中国对美加征的关税涉及自美国进口的66.4%的商品。

　　第二，中美第一阶段经贸协定执行率有限，在此背景下美国或缺乏全面下调关税的契机；但第一阶段贸易协定执行情况并非美国的核心诉求，拜登政府关税调整仍有台阶。据PIIE测算，截至2021年8月，中美第一阶段经贸协定对于全部商品的完成率（按美国出口口径）为60.7%，但防疫用品、半导体产品及设备已经超过目标水平。中国进口商品与目标差距较大的品类是运输设备相关制造品、以及（除天然气外的）能源品。但这部分进口未达标实属“情有可原”：美国能源品本身已经紧缺，拜登政府不会紧盯能源品出口的完成情况；飞机等相关制造品需求受疫情影响大；汽车等制造品主要受“缺芯”以及海运供应链瓶颈的影响。考虑到第一阶段经贸协定属特朗普政府的政治遗产，且在新冠疫情爆发的背景下，拜登政府有“台阶”去理解中国进口执行的困难，因此拜登政府的关税调整决策可能不会过于“较真”第一阶段经贸协定的执行情况。

　　第三，考虑美国供应链压力，美国自中国进口的电子设备、机械设备、杂项产品和木制品等品类的关税下调概率较大；此外，美国或有较强意愿就交通运输设备出口与中国进行磋商。一方面，如前文所述，美国纸制品、杂项产品、木制品、机械设备等行业库存较为紧张，因此扩大这些产品的进口或有助于缓解供应链压力。据PIIE数据，2017年美国自中国进口的电子设备、机械设备、杂项产品和木制品分别价值1463亿、1096亿、548亿和97亿美元，其中对华使用301条款加征的关税覆盖了58-86%的商品。因此，美国就上述行业进行关税调整的可能性较大。另一方面，美国纺织产品、运输设备、化工产品、食品等行业库存堆积较为严重，这些产品或有较强的出口诉求。其中，运输设备（飞行器、汽车等）是美国出口中国的重要产品，受到了中国的关税反制且涵盖在中美第一阶段经贸协定中，美国或有一定意愿就运输设备的出口与中国进行磋商，而其余大部分库存堆积的品类对中国的出口都较为有限。

　　第四，考虑原材料涨价压力与更广泛的国际供应链压力，美国有望考虑放松232条款下针对钢铁和铝的关税限制。首先，目前，美国原材料工业生产率恢复尚不足，自身产能瓶颈凸显。其次，美国此前对钢铁和铝加征关税，理由是中国产能过剩压低出口价格、威胁本地生产商的生存能力。但现阶段，全球钢铁和铝需求大增、供给不足，已经“今非昔比”。今年中国在“双碳”政策背景下，取消对钢铁等工业原料的出口退税，旨在减少国内钢铁产量，美国更需要下调关税以对冲这一冲击。毕竟在全球绿色发展的诉求下，美国不会希望大幅增加国内高耗能产品的产能。最后，考虑到中国、欧盟、印度、土耳其以及俄罗斯等贸易伙伴，针对美国的232条款均进行了有关原材料的关税反制。例如，中国针对232条款加征了包括无缝钢管等100多种自美进口商品关税，俄罗斯加征了筑路机械、石油天然气设施、金属加工和凿岩设备、光纤产品等自美进口商品关税。如果美国放松该条款下的关税限制，那么中国及其他国家的关税反制政策也可能放松，这将有益于国际供应链瓶颈的缓解，实现“多赢”。

　　本文原发于财新

　　(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)