曾刚：强化系统重要性银行监管 完善宏观审慎管理体系

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 曾刚

　　近日，根据2020年末发布的《系统重要性银行评估办法》，人民银行、银保监会评估认定了19家国内系统重要性银行，并正式发布《系统重要性银行附加监管规定（试行）》（以下简称《附加监管规定》）。标志着我国系统重要性银行的监管正式落地，进一步完善了我国宏观审慎管理的政策体系。

　　系统重要性机构监管的国际趋向

　　2008年次贷危机以来，金融监管强化已成为国际范围内的共识，在全球金融监管改革中，针对系统重要性金融机构（G-SIFI）的监管是一个重要的内容。为缓解危机所暴露出来的“大而不倒”问题，降低大型银行的道德风险，包括巴塞尔委员会在内的国际组织和各国监管当局对系统重要性金融机构的政策框架进行了完善，主要围绕两个方面展开。

　　一是完善系统重要性金融机构的处置框架。以确保在不破坏金融体系稳定性、使纳税人免受损失的前提下，安全、迅速地处置所有金融机构。2011年11月，金融稳定委员会发布了《金融机构有效处置框架的关键属性》，明确将“恢复与处置计划”设定为系统重要性金融机构处置框架中的重要制度安排，该制度便是目前为人们所熟知的“生前遗嘱”。

　　二是对系统重要性金融机构进行更严格的审慎监管。要求其具备更高的损失吸收能力（即保持更高的资本充足率水平），此外，还对其风险管理、治理架构、内部控制以及信息披露提出更高要求。巴塞尔委员会发布的《全球重要性银行：评估方法及附加的损失吸收要求》（以下简称《要求》），确立了全球系统重要性银行的评估方法和相应的监管要求，以及对全球系统重要性银行（G-SIBs）的审慎监管框架，主要包括两个层面的内容。

　　一个层面是全球系统重要性银行的评估方法。这套方法以指标计量基础，所选取的指标，既能反映银行导致负外部性的各种因素，又能反映一家银行对整个金融体系稳定的重要性。根据《要求》的说明，这些评估指标共涉及跨经济体活跃性、规模、关联性、所提供金融基础设施的可替代性和复杂性等5种类型。

　　在这5种类型中，除规模（只有调整后的表内外资产余额一个指标）以外，其他4个类别都包括了2到3个指标。其中，跨经济体活跃性类别中有跨经济体债权和跨经济体债务2个指标，关联性类别中有金融系统内资产、金融系统内负债和批发性融资比率3个指标，可替代性类别中有被托管的资产、透过支付系统清算支付的额度和在债券和股票市场承购包销的额度3个指标，复杂性下设有场外衍生品的名义本金、三级资产数额和交易及可供出售资产的价值3个指标，总共12个指标。当然，为避免指标计算可能存在的偏差，《要求》也为监管当局预留了一定的自由量裁权，可以依赖辅助性指标或其他原则，来判断一家银行是否属于全球系统重要性银行。

　　另一个层面是对全球系统重要性银行的追加监管要求。原则上，为降低道德风险，对系统重要性银行的监管要求要高于普通银行。为保持合理激励（即引导银行降低其系统重要性程度），《要求》对系统重要性银行进行了细分，根据评估结果分为5组，系统重要性每提升一个组别，追加0.5%的核心一级资本要求。这意味着，被归入第一组的银行，核心一级资本充足率要求比普通银行高0.5%，而被归入第2组的银行高1%，如此类推，第5组所面临的追加资本要求最高，为3.5%。在2011年颁布的《要求》中，第5组是空白档，没有银行进入该组别。除对系统重要性银行提出更高的监管标准外，《要求》也对满足追加要求的资本工具进行了限定，只允许银行使用普通股一级资本来满足额外损失吸收要求。

　　我国加快系统重要性银行监管制度建设

　　在全球监管改革的大背景下，我国近年来也加快了系统重要性银行监管制度的建设。一方面是顺应国际监管规则的变化，支持相关机构（四家国有大行）逐步满足全球系统重要性金融机构的监管要求；另一方面则是借鉴国际监管的理念，进一步完善宏观审慎管理体系，加强对国内系统性风险的防范。

　　2017年，党的十九大提出“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”，明确了宏观审慎管理在宏观调控体系中的重要地位。之后，在2020年发布的《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》中，明确了人民银行制定和执行宏观审慎政策的职责定位，以进一步提升货币政策和金融风险管理的有效性。

　　作为宏观审慎管理制度的重要组成部分，我国系统重要性银行的监管制度建设也在加快推进。2018年，监管部门发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，2020年9月30日，央行和银保监会联合发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法（征求意见稿）》和《关于建立逆周期资本缓冲机制的通知》两份文件，意味着关于系统重要性银行的监管已经真正开始在践行。2020年12月与2021年10月，央行与银保监会分别发布了《系统重要性银行评估办法》和《系统重要性银行附加监管规定（试行）》。随着2021年10月15日发布19家系统重要性银行名单以及《附加监管规定》的发布，国内系统重要性银行的监管制度建设基本完成。

　　从系统重要性银行的评估标准来看，国内监管体系整体上借鉴了巴塞尔委员会的思路，根据我国大型银行的业务特点以及监管关注的重点，增加了对资管业务、非银附属机构等方面的评估。在附加监管要求方面，也借鉴了全球系统重要性银行《要求》的框架，并在具体的追加资本要求方面与国际监管规则进行了衔接。

　　国内《附加监管规定》要求入围的19家系统重要性银行在满足最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求基础上，还应满足一定的附加资本要求，由核心一级资本满足。第一组到第五组的银行分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求，由于第五档空缺，目前最高一档（第四组）中的四家国有银行的附加资本为1%，均不高于其在全球系统重要性银行分组所对应的监管要求。2020年末，工商银行、建设银行和中国银行在全球系统重要性银行中被分为第二组（对应追加资本为1.5%），农业银行被纳入第一组（对应追加资本为1%）。原则上，国内系统重要性监管规则的实施，不会额外增加这几家大型银行的资本补充压力。

　　国内系统重要性银行分组与追加资本递增的设计思路与国际监管规则保持一致，体现了监管机构基于宏观审慎管理和系统性风险防范的考虑，有意限制大型银行规模扩张和风险过度承担的冲动。在分组、递增附加资本要求的框架下，当某家银行因为业务规模扩大或业务复杂性上升导致了组别的提升，其面对的追加资本要求也会更高，这也意味着更强的资本约束。目前空白的最高一组（第五组）的存在，也为最大规模银行（第四组）设置了同样的约束。当然，除追加资本要求外，《附加监管规定》还在《恢复与处置计划》、信息披露等方面对入围的系统重要性银行提出了更高要求。

　　系统重要性银行机构需重新审视业务扩张的成本与收益

　　入围系统重要性银行名单，从某种意义上是对金融机构市场影响力和重要性的一种确认。对这些大型机构来说，这当然也意味着需要在维护金融稳定中承担更多的责任，面对更为全面和严格的监管。

　　入围的影响可分为短期和长期两个方面来分析。短期内，为满足追加资本的要求，银行可能会面临一定的资本补充压力。不过从具体来看，对于目前最高组别的四大国有银行，追加资本要求并不高于（有三家是低于）其在全球系统重要性银行监管中的追加资本要求，因此国内规则的实施，不会额外提高其资本补充压力。当然，为支持四家大型银行顺利实现全球系统重要性银行的监管达标，还需要在相关资本补充工具方面（TLAC工具）作相应的安排，预计有关部门后续还会出台相关的政策。至于其他组别的银行，目前资本充足率状况较为良好，均显著高于监管要求，短期内尚无资本补充压力，也不会对银行经营管理产生明显影响。

　　长期内，强化且递增的资本监管要求，将会对大型银行长期发展战略产生深远的影响。从全球系统重要性银行监管实施的结果来看，大型银行在相关监管框架下，将会有意识地降低对风险资产规模和业务复杂性的追求，以实现降低组别和资本监管约束的目标。2012年，巴塞尔委员会第一次分组，位列第四组（对应2.5%的追加资本要求）的有4家银行，分别为摩根大通、花旗银行、汇丰控股和德意志银行，到2020年末，第四组别已成空档，摩根大通、花旗银行和汇丰控股降到了第三组，而德意志银行则降到了第二组，此外还有部分银行退出了全球系统重要性银行名单（如北欧联合银行、苏格兰皇家银行等）。不过，同期，中国银行业的系统重要性有所上升，四家国有银行中有三家（工商银行、建设银行和中国银行）从参选时的第一组上升到了第二组。

　　总体上看，面对更为严格的监管约束（特别是追加资本要求），入围系统重要性银行的机构在长期发展上，需要重新审视业务扩张的成本与收益，建立更为完善的资本约束机制，提高资本内生积累能力，切实发挥资本对业务发展的指导和约束作用。在经营理念上，要从规模优先转向质量优先，通过客户结构、业务结构的调整，逐步实现轻型化、轻资本发展，健全风险防控体系，强化事前预警、事中跟踪、事后处置的全链条，在实现自身高质量发展的同时，降低潜在的系统性风险隐患。

　　(本文作者介绍：国家金融与发展实验室副主任、上海金融与发展实验室主任。)