中银研究：全球主要经济体产业政策动向、影响及应对

　　意见领袖丨中银研究

　　近年来，新一轮科技革命迎来多点突破，5G、人工智能、区块链、量子技术、信息革命、能源科技等高新技术加速发展，在推动全球经济增长与转型中的作用初露端倪。新冠疫情暴发对全球经济带来重创，各国除了采用短期刺激手段熨平经济波动外，亟需通过培育结构性力量来修复长期增长动能。

　　世界主要国家纷纷加大对高新技术投入力度，广泛使用产业政策措施以达到战略目的，大国间科技竞争博弈更趋激烈，对我国将带来深远影响。面对这一趋势，我国应坚持战略性、系统性思维，从以下四个方面展开应对：一是以创新政策统领产业政策体系，协调产业政策与绿色转型。二是提升产业政策系统性管理能力，构建前瞻性政策工具箱。三是强调发展与合作并重，在重点行业领域有所突破。四是确保产业政策措施适应国际经贸规则演变趋势。

　　一、全球产业政策演变趋势

　　梳理近两年全球主要经济体产业政策的变化情况，可以归纳出如下特征。

　　第一，加大产业政策扶持力度，政府干预色彩趋于强化。美国出台规模超过2500亿美元的《2021年美国创新和竞争法案》，旨在通过扩大政府在科研中的作用，提升美国在科技产业领域的全球领导地位。欧盟提出被称为“欧洲版五年计划”的《战略规划2019-2024》，首次将产业政策列为重点内容，加大公共基金支持科技创新的力度。德国和法国共同发布《德法共同产业政策宣言》，强化政策干预立场，通过加大创新投资、给予行业财政补贴、牵头组建垄断性企业等方式重构欧盟国际竞争优势。

　　第二，积极对接碳中和目标，关注经济绿色转型。后疫情时期“绿色复苏”已成为全球发展主流趋势。《2021年美国创新和竞争法案》将清洁能源作为主要投资领域，2021年3月拜登政府公布的《过渡时期国家安全战略指南》也认为清洁能源是美国国内经济复兴的抓手。2019年欧盟委员会发布《欧洲绿色新政》，提出通过绿色化和数字化实现2050年碳中和目标。疫情后欧盟提出的1.85万亿欧元复兴计划中，有30% 直接用于气候变化相关项目，其他投资也与2050年碳中和目标相一致。日本政府发布“绿色增长战略”，将在海上风力发电、电动车、氢能源、航运业、航空业、住宅建筑等14个重点领域推进温室气体减排，对于企业在绿色经济方面的投资给予税制方面的支持，同时积极制定碳排放税等相关碳定价机制，促进技术创新和投资发展。

　　第三，经济问题“国家安全化”，强调产业链自主可控。新冠疫情暴发后，全球跨境供应链严重受阻，各国均暴露出不同程度的产品短缺问题，维护产业链供应链安全可控成为各国产业政策的重要逻辑。拜登上台后，签发“购买美国货”行政令，命令审查美国供应链脆弱性问题，同时提出与理念相似的民主国家组成联盟，共同保卫关键供应链技术链安全。《2021年美国创新和竞争法案》批准约520亿美元支出用于鼓励增加美国本土的半导体生产。日本政府在2020年拨款22亿美元，鼓励在华日企回归日本建厂生产。韩国提出2030年之前建成全球最大的半导体产业供应链的战略愿景，通过扩大对基础设施建设支持、稳固产业供应链等方式推进战略远景落地。

　　二、主要经济体产业政策特征

　　当前各国不断强化产业政策工具的使用，瞄准前沿新兴技术发力，国家对市场的干预趋于增强。除了上述全球层面的普遍趋势外，各经济体产业政策发力点和特征有所差异。

　　（一）美国：锚定前沿技术，重视国家安全

　　长久以来美国都宣称奉行自由竞争的市场机制，主张政府应该减少对经济发展的干预，还常常对其他国家的产业扶持政策妄加指责。然而，美国经济的长期繁荣，特别是二战后科技发展始终伫立于世界前沿，其背后离不开产业政策的作用。美国的产业政策特征鲜明，目的明确。一是重视基础研究与前沿技术创新。二战后美国将产业政策的支持重点放在基础研究和前沿科技上，通过不同政府机构、基金会和国家计划构成创新网络机制，催生了计算机、互联网、生物技术等基础技术和相关产业发展。二是国家安全因素在产业政策中发挥着核心作用。国防军事部门作为国家创新机制的核心起到关键作用，人们耳熟能详的互联网、全球定位系统（GPS）、语音助手（Siri）等颠覆性商业技术均源自于国防部高级研究计划局（DARPA）的培育项目。此外，美国还常常以国家经济安全为由，利用产业补贴工具、公共研发投入、政府采购等方式扶持国内农业、半导体、大飞机等关键行业，打压竞争对手，维持全球领先地位。

　　拜登上台后，美国延续并强化了其一直以来的产业政策理念。结合美国两党的不同诉求，拜登政府产业政策可分为内外两个部分。对内秉持民主党的“大政府”支出理念，注重提升基础创新能力、优化综合创新环境，强化美国在全球科技领域上的领导地位。拜登上台伊始就签发“购买美国货”的总统行政令，审查美国供应链的脆弱性等问题，意在重塑国内产业竞争力。2021年6月，美国国会通过《2021年美国创新和竞争法案》，旨在扩大政府在科研中发挥的作用。该法案提出在五年内为美国国家科学基金会提供1000亿美元，资助对人工智能、机器学习、机器人、高性能计算以及其他先进技术的研究，另外为美国商务部拨款100亿美元用来建设关键技术区域研发、创新中心。对外延续特朗普政府“对华强硬”的主张，采取针对性措施打压中国等经济体高新技术与产业发展。美国采取将科技问题“国家安全化”的传统策略，阻止中国等外国竞争对手获取美国的技术。2021年3月拜登政府发布的《国家安全战略临时指南》提出，美国必须在新兴技术、太空、网络等领域发挥领导作用，并将中国视为未来最大战略竞争对手，为应对中国等经济体威胁，国防部应将支出转移到发展影响未来军事和国家安全优势的尖端技术和能力上。《美国创新与竞争力法案》明确提出禁止联邦雇员在政府设备上使用字节跳动旗下的TikTok应用程序。

　　（二）欧盟：加速数字化发展，强调“战略自主”理念

　　欧盟选择数字经济领域作为产业政策的发力点，以适应当前技术革命发展趋势，应对自身经济增长面临的挑战。2020年2月，欧盟委员会发布题为《塑造欧洲数字化未来》的报告，为欧盟数字战略搭建了总体发展框架。欧盟还相继发布《欧盟通用数据保护条例》《欧洲数据战略》《人工智能白皮书》《数据治理法案》《数字市场法案》和《数字服务法案》等报告和法律法规，这些文件构成了欧盟数字发展战略和规制措施的主体。

　　欧盟认为，由数字技术为主导的新一轮产业革命将对经济、社会、政治格局演变带来广泛而深刻的影响，而欧盟在数字领域竞争力相对落后，因此须重塑“数字主权”，应对美国和中国数字经济领先发展对自身经济竞争力带来的挑战，同时推动经济社会全面数字化转型。从发展方向来看，数字经济是该届欧盟委员会关注的两大核心议题之一，也是另一项核心议题——绿色经济的基础，欧盟实现碳中和目标、全面迈向绿色发展离不开数字技术的支撑。

　　在追求重塑“数字主权”、强化自身发展竞争力目标的基础上，欧盟数字战略实施呈现三方面特征。第一，数字技术应用要“以人为本”，提升社会福利水平，同时特别关注对劳动者权利和个人隐私安全保护。《欧盟通用数据保护条例》出台的主要目的在于保护公民或者个人用户的数据与隐私权，《人工智能白皮书》对人工智能发展的边界做出界定，《数字服务法案》对消费者权利保护机制进行完善。第二，数字经济发展要公平竞争，保护中小企业，强化对大型企业的行为管制。《数字市场法案》授权欧盟委员会对大型互联网平台垄断行为进行监管，《数字服务法案》侧重于加强数字平台在打击非法内容和假新闻及其传播方面的责任。欧盟还通过出台新的扶持措施促进中小企业数字化转型，引导数字经济朝着公平、规范、有序的方向发展。第三，积极参与国际合作与治理，追求全球数字规则领导权。欧盟于2021年发布“全球数字合作战略”，构建数字化转型欧盟方案，并在G7、WTO和联合国等平台推广欧盟方案，致力于形成全球适用的数字经济国际标准与规则。

　　（三）德国：对产业政策重视度上升，兼顾传统行业与前沿技术

　　长期以来，德国政府经济政策主要关注维护市场秩序和需求层面的宏观调控。直到2006年德国制定《德国高科技战略（2006-2009年）》，产业政策首次成为德国联邦政府经济政策工具，随后围绕“工业4.0”、数字化、人工智能等相继发布了多份产业政策文件。2019年11月，德国发布《国家工业战略2030》，旨在维护和发展德国工业的未来繁荣和就业，通过针对性地扶持重点工业领域、提高工业产值，保证和提高德国工业在欧洲以及全球范围的竞争力。该战略为未来10年德国产业政策实施圈定了具体目标和方向。

　　从涵盖领域来看，《国家工业战略2030》持续关注高科技创新和前沿领域，加大对人工智能等新兴技术投入，提升数字化水平，发展新的低碳技术。德国政府关注的“关键行业”还包括钢铁、铜铝、化工等传统制造业以及汽车工业等德国传统优势部门。为了强化产业部门竞争优势，《国家工业战略2030》明确提出重点扶持少数大型企业，打造“德国冠军”和“欧洲冠军”型企业巨头。德国政府对市场的干预进一步强化，通过建立专项基金入股企业，在外国企业收购德国敏感行业的企业和关键技术时直接干预或阻止交易。

　　（四）韩国：瞄准半导体产业集中发力，稳固并扩大优势

　　半导体是韩国第一科技产业，占韩国制造业投资的45%和出口的20%。韩国半导体行业拥有超过2万家企业，三星电子和SK海力士是存储领域的头部企业，并在上下游领域形成了体量庞大的产业集群。韩国半导体产业竞争优势突出，2021年三星电子、SK海士力销售额在全球前15大半导体厂商中的占比分别达16.8%、7.5%，大型半导体企业销售额占全球比重已经超越日本和中国台湾，仅次于美国，位居全球第二。但与此同时，韩国半导体产业发展也面临重重挑战。一是行业发展结构并不均衡。韩国半导体行业长于存储芯片市场，三星电子和SK海力士拥有全球主导领先优势，但存储半导体仅占全球半导体市场销售额的30%，在市场占比70%的系统半导体领域并无优势，而后者已然成为未来全球科技产业发展的最关键领域。二是产业链安全面临外部挑战。2019年以来，外部政治环境的变化以及疫情冲击使韩国切身感受到产业链安全面临的威胁。2019年日本宣布加强对出口韩国半导体材料的审查与管控，并将韩国移出可享受贸易便利的“白色清单”，对韩国从日本获取高科技产品及战略物资进行限制，导致韩国半导体企业生产经营遭到严重冲击。当前，中国、美国、日本等各国都致力于培育国内半导体供应链，韩国半导体产业发展面临“前堵后追”，亟需通过加大投入力度稳固并培育更强的竞争优势。

　　有鉴于此，韩国政府于2021年5月发布《K-半导体战略报告》，希望在2030年前建成全球最大的半导体产业供应链。韩国提出四方面战略目标：一是构建“K-半导体产业带”，稳定产业链供应链；二是扩大对基础设施建设的支持，成为全球半导体制造中心；三是巩固产业基础，在人才培养、市场拓展和技术开发三个方面发力；四是提高危机应对能力，保护产业生态系统。根据规划，政府将为相关企业减免税负、提供金融和基础设施等一揽子支援，其中对半导体研发和设备投资的税额抵扣率将分别提升至40%-50%和10%-20%，并设1万亿韩元（约合9亿美元）的半导体设备投资特别资金，以低息为企业设备投资提供支援。根据预测，执行该规划能使韩国半导体产业年产值由2019年的约1322亿美元增长至2030年的近2838亿美元，年出口额从2020年的992亿美元提升至2030年的2000亿美元，带动新增就业岗位9万个。

　　三、主要经济体产业政策调整的潜在影响

　　第一，政府角色转变引导国际国内治理理念变革。过去很长时间里，国家主导的产业政策并非传统发达国家的主流实践。目前各国在应用产业政策方面的立场强化，反映出政府角色的深层次转变，政府与市场边界被重新定义。在新一轮产业革命以及国际竞争格局演变的大背景下，各国政府对待产业政策已经脱离“是与非”问题，而是如何在“有形之手”与“无形之手”间达到新平衡。可以推测，与产业政策紧密相关的国家安全政策、国内市场监管、国际经贸规则等也将随之出现更加激进的变革。

　　第二，加速经济民族主义思潮在全球的扩散。通过产业政策重塑技术主权，需要政府强化决策权威及效力，因而各国将更倾向于强调自身利益主体性，强化对外负面态度，这将进一步激化经济民族主义在全球特别是西方发达国家的再回归势头。竞争与对抗将取代合作与共赢，成为各国处理对外关系时的优先考虑因素。例如，拜登上台后并未回归经济自由主义的全球化秩序，反而颁布“购买美国货”、收紧技术出口管制、审查和重塑国内产业链等政策，延续了特朗普时期“以我为主”的立场；欧盟一再强调要确立自主掌控的“经济主权”与“技术主权”，2020年以来颁布了涵盖产业战略、贸易政策、金融架构等领域的全方位政策体系。

　　第三，我国成为各国产业政策的冲击对象。我国在科技创新领域的快速发展，引发了传统发达国家广泛的“竞争力焦虑”。各国频繁出台的产业政策将会给我国带来更大的外部竞争压力。美国为打压我国通讯企业对外扩张，向国内拨款近20亿美元补偿美国农村运营商移除华为、中兴等公司设备，并向其他拒绝华为5G设备的国家拨款作为网络建设补贴。欧盟多次指出我国是“制度性竞争对手”，强调要摆脱对我国的依赖，实现“供应链多元化”。日本、印度和澳大利亚发起“供应链弹性倡议”，通过抱团的方式“排挤”我国，并呼吁包括东盟国家在内的域内国家积极参与。诸如此类政策毫不避讳地声明针对我国，未来类似的对华竞争性产业政策可能会在发达经济体层出不穷地出现，对此我国需做好长期准备。

　　四、应对建议

　　面对全球各国重拾、强化产业政策应用的趋势，我国不能仅通过传统的产业规划模式或临时性政策部署作出反应，而应提出战略性、系统性的应对思路，帮助相关产业有效应对复杂多变的竞争环境。 

　　第一，以创新政策统领产业政策体系，重视绿色转型与产业政策的协调。公共资源的支持目标应从促进产业规模化发展转向推动产业高质量发展。对于优先发展的战略性产业，政府应将有限的产业扶持政策有效导向通用技术的创新活动。将促进绿色技术创新与应用作为产业政策核心环节，明确经济社会绿色转型的时间表与路线图，为企业创造稳定、可预期的产业扶持环境，降低企业在转变发展方式过程中面临的不确定性。

　　第二，提升产业政策系统性管理能力，构建前瞻性政策工具箱。加强部门间协调配合，完善产业政策工具配合机制，提升产业政策的实施效果。建立全新的产业安全管理体系和工作流程，明确产业链安全管理作为产业政策优先事项。建立跨部门产业政策对话机制和外部突发重大事件临时协调机制，及时应对外部国家产业政策调整的挑战。

　　第三，产业政策目标应强调发展与合作并重，关注重点行业领域的突破。基于“有所为、有所不为”的原则，确定优先突破的战略性产业和领域。加快培育形成非对称竞争优势，稳固全球产业链“你中有我、我中有你”的国际分工合作格局，同时确保核心产业安全，降低在全球产业体系被边缘化的威胁，推动各国共赢发展。

　　第四，确保产业政策措施适应国际经贸规则演变趋势。为更好地融入新的国际贸易投资体系，有必要对照WTO改革和其他新的区域贸易协定规则要求，重新审视产业政策。强化在基础技术和基础设施领域的投入力度，从基础教育和技能培训层面提升劳动力技能。

　　作  者：

　　曹鸿宇    中国银行研究院

　　黄小军    中国银行纽约分行

　　瞿  亢    中国银行伦敦分行

　　张明捷    中国银行法兰克福分行

　　张  琰    中国银行东京分行 

　　黄  晓    中国银行首尔分行

　　(本文作者介绍：中国银行总行一级部门。研究领域涵盖全球经济、国际金融、宏观经济与政策、金融市场、银行业发展等。)