文/新浪财经意见领袖专栏作家 施懿宸、梁楠楠 、戴佳旖、刘楠
2020年政府相关部门出台促进气候投融资及实现碳中和目标相关政策，以更加积极的姿态应对气候变化。绿色城投债作为弥补城市基础设施转型升级资金缺口的重要来源，有望成为气候投融资的最佳实践。从绿色城投债募集资金投向领域看，绿色城投债多投向气候友好产业，有助于减缓和适应气候变化，为气候投融资拓宽资金来源，同时气候投融资也能够引导城投债转型发展。因此，应创新发展绿色城投债，积极推动基础设施绿色升级投资，探索绿色基础设施公募REITs发展，加强城投平台绿色投资能力建设，使绿色城投债能有效发挥其在气候投资领域的积极作用。
一、应对气候变化背景及需求
据世界气象组织统计，在过去50年里，全球由天气、气候和水引发的灾害共计1.1万起，造成人员伤亡200万人，经济损失3.6万亿元，随着气候变化问题的加重，这一数字会在一定程度上进一步增加。在这一背景下，加强应对气候变化相关工作开展，显得尤为重要。2020年9月至今，习近平主席多次在国际发言和重要会议上提及中国碳达峰和碳中和目标。2020年10月26日《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》进一步强调应高度重视气候投融资工作。绿色基础设施建设作为适应气候变化，降低气候风险影响的重要形式之一，是气候投融资的重要组成部分，因此在应对气候变化，强化气候投融资活动中，发展绿色城投债势在必行。
（一）促进气候变化投融资政策及碳中和目标
2020年有关部门发布关于推动气候投融资的政策文件，通过建立健全气候投融资和绿色债券发展机制，助力应对气候变化建设，促进应对气候变化领域资金投入。2020年10月26日，生态环境部、国家发改委、人民银行、银保监会、证监会五部门联合发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》（以下简称《意见》），要求各地有关部门高度重视气候投融资工作。气候投融资是指为实现国家自主贡献目标和低碳发展目标，引导和促进更多资金投向应对气候变化领域的投资和融资活动，是绿色金融的重要组成部分。2021年2月22日，国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，指出要“大力发展绿色金融。统一绿色债券标准，建立绿色债券评级标准。”
2021年3月15日召开的中央财经委员会第九次会议强调，我国力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。要坚定不移贯彻新发展理念，坚持系统观念，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路。
（二）绿色基础设施建设是应对气候变化的路径之一
绿色基础设施建设是气候适应领域的主要侧重点。近年来，随着气候变化带来的风险不断升高，适应气候变化的能力建设逐渐获得更多重视。联合国环境规划署（UNEP）研究，全球范围内72%的国家已经通过了至少一项过几家适应规划文书[1]。国际上，2019年欧洲复兴开发银行发行首单气候适应债券，募集资金用途涵盖发展中国家气候韧性基础设施建设[2]。国内来看，《意见》提出加强适应基础能力建设，加快绿色基础设施建设是适应气候变化的主要任务。根据《绿色产业指导目录（2019年版）》，绿色基础设施建设主要包括建筑节能与绿色建筑、绿色交通、环境基础设施、城镇能源基础设施、海绵城市和园林绿化，此类建设项目对于减缓和适应气候变化具有重要作用。具体绿色基础设施建设覆盖领域如下表所示。
表 1 《绿色产业指导目录（2019年版）》 绿色基础设施建设覆盖领域
（三）气候适应活动存在较大资金缺口
相比于气候减缓活动，气候适应活动产生的经济效益难以测量，对资金的吸引力不足，存在较大资金缺口。《巴黎协定》第二条宗旨和长期目标提到，气候资金的发展目标是“使资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径”，国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》也提出“出台综合配套政策，完善气候投融资机制，更好发挥中国清洁发展机制基金作用，积极运用政府和社会资本合作（PPP）模式及绿色债券等手段，支持应对气候变化和低碳发展工作”，并“以投资政策引导、强化金融支持为重点，推动开展气候投融资试点工作”。此外，《意见》指出应加快构建气候投融资政策体系，逐步完善气候投融资标准体系，鼓励和引导民间投资与外资进入气候投融资领域，引导和支持气候投融资地方实践，深化气候投融资国际合作，强化组织实施。
尽管多项政策均提出要加大气候投融资力度，现阶段我国气候投融资尚存在较大资金缺口，气候投融资机制对气候变化和低碳发展作用尚未完全发挥。根据国家气候战略中心研究，2016-2030年中国实现国家自主贡献的总资金需求规模平均每年约3.73万亿元，相当于2016年固定资产投资总额（59.65万亿元）的6.3%。同时，随着减缓气候变化力度的提高和面临的气候变化风险的增加，年均应对气候变化资金需求呈现加速增长态势，将从“十三五”的年均约2.93万亿元，上升到“十四五”的约3.76万亿元和“十五五”的约4.49万亿元。与测算的3.73万亿元的气候资金需求相比，中国今后每年仍将可能面临约1.36万亿元甚至以上的气候资金缺口，因此应对气候变化要求更高水平的气候投融资机制[3]。
二、绿色城投债支持适应气候变化活动分析
根据中央国债登记结算有限责任公司定义，城投债是指为地方经济和社会发展筹集资金，由地方政府投融资平台公司发行的债券，包括企业债、公司债、中期票据、短期融资券、非公开定向融资工具（PPN）等。而一般认为城投债仅指地方政府融资平台发行的企业债券，即发改委企业债中的一种。国发〔2010〕19号《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中对城投公司做出界定：“地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
绿色城投债能够拓宽气候投融资资金来源，有效填补适应气候变化的资金缺口。绿色城投债是中国特有的信用融资模式，主要投资于环境基础设施、海绵城市等城市基础设施建设和公益性项目，契合适应气候变化主要涉及领域，能够有效支持适应气候变化目标实现。而气候投融资由于其具备较高的资金管理和信息披露等要求，反之也能够引导城投债转型发展，拓宽气候融资资金来源，填补适应气候变化资金缺口。
（一）绿色城投债拓宽气候投融资资金来源
城投债凭借其庞大的融资规模，可在一定程度上弥补气候投融资存在的较大资金缺口，为应对气候变化提供有效资金支持。根据wind数据，城投债规模近10年来快速增长，城投债余额已由2012年18968.07亿上升到现在的113238.96亿，2008年全国共发行城投债992亿，2019年城投债发行规模高达34813亿，11年时间增长超过34倍。而基础设施建设需要大量资金投入且回报周期长，绿色城投债能够持续稳定地为其提供现金流，且大部分地市级以上城投平台信用水平较高，未来将可能成为适应气候变化的重要资金来源之一。
图 1 2012年至今城投债存量情况
数据来源：wind，中央财经大学绿色金融国际研究院
（二）绿色城投债投资领域契合气候友好产业
绿色城投债募集资金主要用于气候友好型产业，对于减缓和适应气候变化具有积极作用。根据《意见》，适应气候变化包括提高农业、水资源、林业和生态系统、海洋、气象、防灾减灾救灾等重点领域适应能力；加强适应基础能力建设，加快基础设施建设、提高科技能力等，“十二五”期间新增基础设施适应资金投入约2.4万亿元。根据中央财经大学绿色金融国际研究院（IIGF）数据，有统计以来绿色城投债的投向领域如下图所示，主要用于城市轨道交通（23%）、污染防治（20%）、灾害应急防空（11%）、自然生态保护及旅游资源保护性开发（9%）（统计口径参照《绿色债券支持项目目录（2015年版）》），与应对气候变化领域高度相关。
图 2 绿色城投债募集资金投向
注：统计范围为，自2016年以来的贴标绿色城投债和自2009年以来非贴标绿色城投债。
数据来源：中央财经大学绿色金融国际研究院
（三）以气候投融资引导城投转型发展
绿色城投债的发行标准高于一般城投债，其发行需满足有关主管部门对绿色债券募集资金投向、资金管理、信息披露的监管要求。“十四五”时期中国绿色金融支持经济体系低碳绿色转型的工作进入关键阶段，日前密集发行的碳中和债券对绿色债券的管理提出了更高的要求，例如碳中和债务融资工具需要进行发行前第三方评估认证，详细披露募投项目的环境效益，以及碳中和公司债券要求在募集资金实际投入使用后最近一次披露定期报告时，同步披露由独立第三方机构出具的项目碳中和评估认证报告。由此可窥见未来对于绿色债券募集资金管理和信息披露的监管力度逐渐加大是必然趋势。
反观城投债券，《新预算法》实施后地方政府债务仅限政府债券形式，融资平台债务并不属于政府债务。此后地方投融资平台和政府信用的连结逐渐被割裂，缺少政府信用担保的城投平台融资能力减弱，防控风险和转型发展迫在眉睫。随着十四五时期，中国进入新发展阶段和疫情后经济转向绿色复苏，将为城投平台带来新的发展机遇。
“3060”目标的设定后，绿色融资的需求更加迫切，城投平台曾对我国区域经济发展起到重要支撑作用，未来也可对中国绿色发展产生深远影响。由于绿色城投债在募集资金管理、信息披露等方面都较其他城投债有更高的要求，以参与气候投融资为切入点发展绿色城投债，将有助于城投平台提高专业管理能力、创建新的服务业态、理顺内部治理结构、提升运行效率，构建城投平台的新发展格局。
三、创新发展绿色城投债，支持应对气候变化
目前，我国已出台促进气候变化投融资以及实现碳中和目标的相关政策，面对基础设施绿色升级以及气候投融资的资金缺口需求，绿色城投债投资于气候友好产业，能够为气候投融资拓宽资金来源，同时气候投融资也能够引导城投转型发展，因此绿色城投债有望成为气候投融资的最佳实践。综上，针对绿色城投债现阶段发展状况以及应对气候变化的需求，本文提出以下建议。
（一）积极推动基础设施绿色升级投资
根据中央财经大学绿色金融国际研究院数据，2016年以来，全国累计发行贴标绿色城投债107支，累计发行规模1173.71亿元；2009年以来累计发行非贴标绿色城投债775支，累计发行规模9456.25亿元。2020年全国（不含港澳台地区）共发行26支贴标绿色城投债，发行规模达297.7亿；共发行49支非贴标绿色城投债，发行规模573亿。绿色城投债在城投债总量中占比不高。目前还存在部分城投债投向非绿色产业、部分投资的基础设施不符合绿色标准的问题，因此未来城投平台需要加大对绿色基础设施领域的投资力度，提高符合绿色标准的基础设施所占的比重，积极参与适应气候变化投融资。
图 3 贴标绿色城投债历年发行规模
数据来源：中央财经大学绿色金融国际研究院
图 4 非贴标绿色城投债历年发行规模
数据来源：中央财经大学绿色金融国际研究院
（二）积极探索绿色基础设施公募REITs
2020年4月30日，证监会与发改委联合颁布了《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，标志着我国基础设施REITs正式进入起步试点阶段。 公募REITs填补了我国金融产品的空白，其能够有效盘活存量资产，形成良性投资循环，提升直接融资比重，降低企业杠杆率；同时，REITs作为中等收益、中等风险的金融工具，具有流动性高、收益稳定、安全性强等特点，有利于丰富资本市场投资品种，拓宽社会资本投资渠道[4]。绿色基础设施中，同时满足稳定现金流条件且符合绿色属性要求的项目类别包括城乡供水一体化、污染治理、绿色保障性住房项目、可持续供热项目、地下管廊等。城投平台是城市基础设施主要投资人，也是绿色REITs产品未来的主要发行人，积极参与绿色基础设施公募REITs发行，将带来气候和经济的双重效益[5]。
（三）加强城投平台绿色投资能力建设
当前城投平台普遍存在专业能力不强、管理不善、城投市场比较混乱等问题，城投平台绿色投资能力存在较大的提升空间。应提高城投平台识别绿色项目能力，健全拟投资项目绿色评价合规标准，除符合主要监管部门的绿色目录要求、国家生态环境保护相关规定、国家项目投资相关规定外，还应不断完善绿色项目环境效益估标准及评估技术通则，提高城投平台鉴别绿色项目能力，鼓励鉴别标准由“绿债”“非绿债”的一刀切标准转向综合评估生态环境效益的科学标准体系。此外，在城投公司管理上，应建立健全绿色项目决策制度评价标准，完善绿色项目决策管理制度、绿色项目投资责任人制度、社会认可评价制度；同时应提高绿色信息透明度，健全绿色信息披露制度，对绿色项目基本情况、募集资金管理及使用状况、募集资金环境效益等进行规范定期披露；在投后项目管理上，应建立健全投后绿色项目环境效益监控标准，建立绿色债券报告制度，对报告时间、内容、披露方式进行规范化规定[6]。
参考文献
[1] 联合国环境规划署，《2020年适应差距报告》，2020
[2] 洪睿晨，张宇轩，首单气候适应性债券分析及对中国气候投融资建议，2020
[3] 柴麒敏，傅莎，温新元，刘冠英，徐华清．中国实施2030年应对气候变化国家自主贡献的资金需求研究[J]．中国人口·资源与环境，2019，29（04）：1-9．
[4] 李妍，王丽琴．我国基础设施REITs的应用与发展建议[J]．广西质量监督导报， 2020（12）：53-54．
[5] 顿中夏．我国基础设施REITs的问题及有关建议[J]．老字号品牌营销， 2021（03）：75-76．
[6] 魏钰颖，王小江．绿色金融债券的绿色状况评价[J]．河北金融， 2019（08）：16-21．
作者：
施懿宸 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长、讲座教授，长三角绿色价值投资研究院院长
梁楠楠 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，长三角绿色价值投资研究院研究员
戴佳旖 长三角绿色价值投资研究院科研助理
刘楠 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
(本文作者介绍：中央财经大学绿色金融国际研究院副院长，长三角绿色价值投资研究院院长，讲座教授，绿色金融产品创新实验室负责人)
责任编辑：张文
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