周天勇：中国2020年闲置低利用生产要素规模巨大

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 周天勇

　　1． 导言

　　这是东北财经大学国民经济工程实验室2020—2021年度“二元经济体制改革与国民经济增长数理关系研究”大型课题的一部分摘要。笔者将这部分阶段性成果摘要提前发表出来，想要说明的是，计划解决不了其本身给国民经济带来的低效率。在传统计划体制一统的国家里，如科尔奈讲的，一方面存在着大量投入要素的低效率浪费，另一方面投资饥渴又造成要素和产出的短缺。

　　然而，计划与市场并存的二元体制中国，也发生了各种要素配置的即浪费又短缺，而产出却过剩的状况。土地财政体制和单一住宅建设供给渠道的体制扭曲，从国民经济总供给与总需求均衡方面，城乡居民收入又被过度转移，导致 “居民收入—支出—消费—工业品生产”间的失衡，即生产过剩。一个国家低效率的危害在于，会使一个成长中的国民经济发生持续的结构扭曲、衰退和不可持续。

　　体制转轨国家存在着（重大改革落实不到位）的低自然经济增长率。如对于耕地要素存量严格的计划保护，但是其无法解决种地收入扭曲造成耕地大规模的撂荒和糊弄种地，即生产的低效率问题。而转轨国家全要素生产率的提高，并不是全部来自于广义的技术进步，其相当大的比例来自于大力度体制改革对于闲置和低利用要素和资源的不断盘活。渐近转轨国家只有安排不断的周期性的大力度改革，才能更有力地克服不断产生的要素闲置和低利用的低效率，获得改革提高的全要素生产率，避免低效率产出损失。只有市场配置要素和资源，才能提高国民经济运行的效率，再加以政府科学的治理，给国家带来经济的活力、繁荣、稳定和安全，把经济增长速度维持在一个较高的水平上。

　　2．闲置和低利用生产要素规模相当惊人

　　总计下来，2020年，（1）全国体制扭曲性闲置和低利用土地，即体制性剩余土地和城镇住宅数量：耕地26390万亩，占总耕地面积的13%；乡村和非县城建制镇建设用地11565万亩，城市县城和工矿产业园区建设用地4045万亩，占城乡居住和工矿用地的30.98%；城镇体制扭曲性的空置住宅估计有7025万套，占城镇总住宅存量的18.9%。

　　（2）笔者估算，中国2020年城乡体制性剩余劳动力：农村16000万人左右，国有企业480左右，国有行政事业单位1020万左右，共计17500万人左右，占总就业劳动力的22.86%。

　　（3）国有资产闲置和低效率利用造成的体制性剩余资本要素规模为827010亿元，占全社会总资本的16.95%。

　　3．  中国土地及城镇住宅体制性剩余数量

　　由于土地要素市场化程度最低，基本还在处于计划和行政管理之中，市场机制在优化分配土地要素和资源方面基本不起作用。土地计划和行政管理根本无助于各类土地要素利用和配置效率的提高，而且造成了中国各类土地大规模的闲置和低利用，使其既浪费又短缺。形成体制性剩余最多的领域，就是中国土地和住宅领域。

　　首先，2020年农村耕地存量203000万亩，其中体制性撂荒和低利用耕地面积为26390万亿亩。中国城镇职工工资、农民工务工收入、农民种非粮食作物和农民种粮收入比为100﹕50﹕20﹕5。从事农业的劳动力达到1.9亿人。从事农业种植，特别是种粮的收入比太低。其根本原因是有限的耕地上种地的人太多。如果劳动力要素和土地要素均由市场调节，人口就会向就业机会多和收入高的集镇、城镇和城市流动，就会向劳动生产率高的二三产业流动；耕地要素就会从规模太小的农户向规模经济的家庭农场等集中。但是，人口和劳动力要素方面，户籍、子女教育、居住成本、土地不能退出粘性，阻碍了农村剩余人口、劳动力和土地的流动和优化配置。导致农业劳动生产率太低，从而发生了耕地的撂荒和糊弄种地。这种耕地既短缺紧张又严重闲置浪费，仅仅依靠用途管制不能从根本上解决问题。而且仅有用途管制，没有市场配置，结果就是本来就供给短缺的耕地，还发生了大规模的体制扭曲性闲置和低利用。

　　从耕地看，根据墨西哥1993年耕地配置市场化改革后的效果看，由于劳动力/耕地比下降以及生产规模化，农业收益提高，使耕地撂荒和糊弄种地面积减少，改革后产量提高。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心对全国29个省、262个县市的住户跟踪调查发现，2011年和2013年分别有13.5%和15%的农用地处于闲置状态。中国目前的问题是，劳动力/耕地比太高，生产规模化程度不够，土地撂荒和糊弄种地面积较多。

　　以墨西哥改革前后粮食增产的经验和西南财大的抽样调查参数为市场标准值和体制扭曲的差值，中国目前农村中抛荒和低利用的耕地至少占总耕地的13%。

　　其次，2020年农村居住用地存量16989万亩，即使按照农村户籍人口计算，体制性闲置和低利用村庄居住用地规模至少在7185万亩。农村的居住用地也是如此，一方面男青壮年多的家庭，由于十分有限的建设用地指标都被地方政府倾斜到城镇、城市、产业园区建设方面了，他们多年得不到宅地指标；另一方面，一些家庭学生上学、出外务工留居外地，女孩多的婚嫁村外，出现了有多处宅地的现象。宅基地也发生了大规模的闲置和低利用现象。1998年前，城镇居民的住宅，也是单位实物分房，供给相当短缺。后来将其商品化和货币化了，满足了城镇居民居住需要。当然也出现了巨额的空置，这是土地和房屋价格上涨太快和未开征房地产税造成的，也是另一种体制性的闲置和低利用。

　　市场经济的调节方法就是：农村的宅基地市场化配置，将宅基地从生活资料转变成资产。农村不再进行宅基地的实物分配，闲置的宅基地可以市场化交易，缺乏宅地的农民可以向多套房的农户购买。这样既解决了需要宅基地而没有宅基地农民的需求，又将闲置的宅地通过市场配置的方式得到利用。从总体上看，随着农村人口的城市化和老龄化，会出现越来越多的闲置宅院。如果地方政府还是从自己的土地财政利益出发，想通过增减挂钩、占补平衡、集体土地征用为国有的方式，将农民家庭闲置出来的宅院收归国有，高价倒卖，我认为，一方面，农村居民得不到财产性收入、资产和财富，城乡收入和财富差距会拉得很大，对农民很不公平，另一方面，强拆等会导致越来越多的社会冲突。

　　我们计算一下，农村这种实物分配，不让市场化配置的宅地到底有多浪费。农村宅基地面积16989万亩，据笔者估算，2019年农村户籍人口比率55.62%， 2020年人口76471万人，每户平均3.9人，应有19608万个家庭，每户宅地标准值假如0.5亩，则住宅应有用地为9804万亩，宅基地多用7185万亩。如果按照2020年常住人口53762万人，每户仍然按照3.9人用宅地0.5亩计算，则住宅用地6893万亩即可满足需要，多用了土地10096万亩。户籍管制、子女教育歧视、城市居住成本太高和土地退出粘性等体制扭曲，导致了农村宅地的闲置和低利用。

　　再次，农村建制镇（不包括县城）和其他建设用地12513万亩，其中体制性剩余用地 4380万亩。乡村其他建设用地和建制镇用地分别还有6150万亩和6363万亩。大部分是1978年后乡镇企业发展和近许多年发展小城镇占地而形成。21世纪第1个10年，对散乱小污乡镇企业进行了整顿，其中一些被关停；21世纪第二个10年，对农村用地加强了用途和规划方面的管理，生态环境要求也越来越严，未经审批的不能随意建设，违章建设的予以拆除。加上农村用地过去大部分是工业用地，而制造业不景气，也使闲置的建设用地增多。因此，保守估计，农村其他建设用地的利用率可能只有65%。

　　第四，2020年年工矿和产业用地9783万亩，闲置和低利用率30%，体制性浪费土地规模在2935万亩左右。中国是人多地少的国家，城镇和工矿等建设用地十分紧张。但是，土地的计划分配、规划管理和用途管制，土地基本上不可能由市场去配置资源，造成巨额的体制扭曲性闲置和低利用——土地浪费。

　　我国工矿和产业用地数据，一是土地管理部门近几年没有发布，这里的9783万亩是2020年居住和工矿建设用地总数减去城乡居住和其他项建设用地所得；另一统计数据是2019年仅国家和省级经济开发和高新技术产业园区规划面积大约为7400万亩，还有地县两级各类产业园，估计总量也有10000亩左右。这两个统计数据有重复交叉，其空置率很高。普遍存在着规划而未征用、征用而未开发，开发而未建造，建造而闲置和低利用等问题。有学者认为，产业园区缺乏科学规划和论证，遍地开花、市市有新城，县县有新区，导致供过于求，没有产业，没有配套。致使城市、产业和人口空心化。（方创林等，2014）园区开发管理业界人士认为，一些开发区空置率达43%（高中成，2015），有学者对案例研究发现，园区空置率36.86%（龙开胜等，2014）。 2019年贸易保护主义，2020年的疫情影响，使产业园区空置率正明显上升。

　　第五，2020年城镇和县城建设用地11100万亩，其中闲置和低利用土地比率大约在1110万亩左右。城市和县城建设用地中有约30%的工厂、仓储、旅游、平层客栈商铺、铁路站場等用地，还有大量的城镇行政事业和国防军事等用地。由于其用地不是市场价征收，而是价补偿和无偿划拨，一些行政机构和事业单位的办公场所、学校医院等占地面积超过实际用地需求；一些加工工业企业随着城市发展，产品产业结构变化和工艺技术升级等，其用地的地理位置、实际用地面积等也发生变化，但由于不能顺利二级交易，闲置浪费率越来越大；一些仓储物流等用地，由于城乡区域扩大和功能改变，地处中心的此类用地需要向外调整，但是也是由于改变其用途非常困难，也发生了闲置；而随着国防事业军种结构调整、水平升级、城市扩延等变化，大量土地出现了空置，出现了土地利用率不高的情况。这部分土地闲置率的调查研究在文献中找不到数据。因规划和用途等管制导致其不能优化调节，各类土地的空置和低利用率为在5%到40%之间不等。

　　第六，按照平均100平米一套房估计，城镇体制扭曲性空置房数量为7025万套。城镇住宅需要建筑在土地上，前面已经提及，按照国际经济核算规划，即使自己产权房屋自己居住，也需要虚拟地自己给自己交房租，并统计到GDP之中。但是，如果城镇住宅空置，即没有出租，也没有居住，实际是一种闲置和浪费，作为要素并没有提供真实的居住服务。因此，在计算GDP产出时，需要扣除这部分体制性剩余住宅的虚拟房租。城镇住宅已经资产化和商品化，如果有居住外的剩余住宅，作为拥有住宅的经济主体，追求其最大利益，会将其出租或者出售，除非自然闲置，一般不会发生非市场化的空置。然而，土地来源为低补偿征用，出让为行政垄断性的市场，住宅建设供应一级市场只有房地产商一条渠道，政府收的是土地出让金，而不是土地和房屋交易税。结果造成了极严重的体制扭曲：土地和新建设房价格垄断性上涨，给住宅投资带来溢值性财富，房地产持有税收成本为零，房租水平作为住宅投资的回收期可能在50年到100年左右。因此而形成体制扭曲性的城镇住宅空置现象。

　　那么，中国城镇住宅空置率是多少呢？学者甘犁领衔的团队对此有所研究，他们发布的大型抽样调查显示，2013年，我国城镇户籍人口比率27.6%，为37556万人；常住城镇人口比率53.73%，73111万人；城镇住宅面积存量320亿平米，32000万套，不包括小产权房70亿平米的城镇住宅市场的整体空置率达到22.4%，计算的空置房5600万套。2018年我国家庭在多套房贷款占比已经高达65.9%，远超首套房；存量房贷中47.1%是用在空置房上，造成了信贷资源的巨大浪费。2020年，住宅存量房37169万套。2013到2020年间，城市常住人口增长了17.96%，住宅（包括棚改房）增长了36.9%，因而空置率也从2013年的22.4上升为28.9%，假定大陆如韩国、中国台湾等地一样自然空置率标准值为10%左右，则2020年扭曲性空置率为18.9%，体制性住宅剩余面积为702496万平方米。

　　4．  城乡劳动力要素体制性剩余数量

　　2020年中国总就业劳动力为77271万人，其中城镇就业44970万人，农村就业32301万人。城镇就业劳动力的增加，主要是农村户籍大中专学生毕业后在城就业、城市行政辖区扩大社区调整和为完成户籍城市化指标农转非等形成。由于疫情影响，2020年外出农民工实际数量，比2019年有所下降。

　　首先，最保守估计，2020年农村体制性剩余劳动力在16000万人。由于2020年2月许多数据无法获得，这里还是以2019年数据推算。一种办法，我们可以用农村就业劳动力与外出务工劳动力收入差来计算农村就业劳动力的体制性剩余数量：2019年，农村常住人口55162万人，农村就业人口33224万人，农村常住人口年人均可支配收入16021元，其中财产性收入人均337元，转移性净收入3298元，则农村每个常住人口的二三产业工资和农业劳动性平均收入为12386元，平均到农村就业劳动力则为20546.55元。2019年农民工总量为29077万人，其中外出数量为17425万人。全部农民工工资年平均为3962元，其中东部农民工月工资为4222元。从农民工分布来看，东部外出农民工比率高，中西部在村镇的本地农民工比率高。我们假定将东部农民工的月工资水平作为全部外出务工农民工工资水平，并且工作时间为10.5个月，则年工资水平为44331元，则农村体制性剩余劳动力为15412亿。

　　另外一种农村剩余劳动力的计算是，根据农业劳动生产率和耕地面积进行计算：假定每一农业劳动力在耕地上净产出400元/亩，即使不计耕地的地租成本，则需要100亩土地，才能与外出务工收入农民工的年收入相近。全国20.3亿亩耕地，只需要2030万农业劳动力。2019年中国农业就业劳动力19445万人，即使林渔牧业有1445万人就业，农村过剩劳动力也在18000万人左右。

　　其次，行政事业和垄断性国企中体制性剩余劳动力的积累和呆滞。行政事业和垄断性国企员工的编制和定岗准入数量，不是市场约束而是行政事业需要和国企自身意愿确定，其工资水平由中央人社部、行政事业部门和各地政府决策确定，行政事业单位和企业一般无法解雇员工。特别是各级人民代表大会对用于行政事业单位的支出预算，约束力较弱；国有垄断企业的人员数量和预算支出，监管也不严格，更没有社会听证。因此，其工资水平要比竞争性企业员工的工资水平高；其用工数量不受市场竞争约束，有扩张偏好，多余员工退出困难。因此，改革开放后，在行政事业和垄断国企中，积累了越来越多的体制扭曲性剩余劳动力。也因数据获得问题，我们这里计算2019年的城镇劳动力体制性剩余并推算2020年数据。

　　就国有企业来看，垄断性行业就业员工较多，劳动生产率较低。如三大石油公司就业为250万人，2017年以每个员工年生产的纯利看，中石化和中石油员工平均为11万元和3.6万元，仅为埃克森美孚的1/12和1/36。至少剩余150万人。2018年交通运输、仓储及邮电通信业国有单位就业人员264万人。主要集中于国铁、交通收费和邮政等行业。如果铁路职工严格定岗定员、交通收费智能化、仓储智能物联化和邮政传统业务快速萎缩，也将至少会形成150万的冗员。2020年，近728万国有企业员工中，至少冗员有480万人。

　　从财政供养人员规模上看， 1978年时，事业和行政机关的人员为1964万人，财政发放工资的退休职工为137万人左右，行政事业非正式职工与总人口比为1︰46。但是到了2015年，行政和事业单位人员规模为4100万人左右，协编临编和合同工人员在1500万人左右，财政支付的供养人员，实际的规模在5600万人左右。也就是国民财政供养人口比，除了行政事业退休人员2000多万，供养的在职人员到2015年大幅度上升为25人供养1人。

　　2019年，国有行政事业单位等需要财政发放工资的就业人员总共4706万人，占城镇国有单位就业的85.99%，占城镇总就业的10.64%，占全国总就业的6.07%。城镇国有单位就业的5473万人中，行政管理和社会组织中，公共管理和社会组织中就业的1957万人，教育等各类事业单位就业2749万人，国有企业就业767万人。公共管理和事业单位等需要财政发放工资的就业人员，占国有经济单位总就业的85.99%。2020年，行政事业和社会管理方面的人员，随着网上办公、网络信息化社会治理、线上支付和其他服务，国有行政事业等单位就业员工的体制性剩余人员，推算至少1200万人。

　　5． 体制性国有企业资本剩余

　　我们按照近几年最低水平，以市场竞争性的民营企业资本盈利率为6%推算，2018年、2019年和2020年国有资产闲置和低效率利用造成的体制性剩余资本要素规模分别为398600亿元、676133亿元和827010亿元。

　　从要素结构上看，国有企业一般是资本密集型投资经营经济体。从当年资本名义价格看，资本有机构成上升速度先慢后快。1980年到2020年，劳均资本从5350元上升到2020年的3358万元。从1980年、1990年、2000年、2010年和2020年数据看，国有资产总额、国有企业职工人数和资本有机构成分别为3352亿元、7200万人和5350元/人，19611亿元、8794万人和23200元/人，160068亿元、6481万人和24.70万元/人， 640214亿元、2470万人和216万元/人，2444755亿元、728万人和3358万元/人。

　　2018年、2019年和2020年国有资产总额、负债资产额、权益资产额、税后净利润和国有权益净利润，分别为1787483亿元、1156474.8亿元、631008.1亿元、24653.7亿元和15311.6亿元， 2339000亿元、1494621亿元、844379亿元、26318.4亿元和15496亿元， 2444755亿元、1581756亿元、862999亿元、24072亿元和16104亿元。各年的国有总资产盈利率、净资产盈利率和国有权益资产盈利率分别只有1.40%和2.38%， 1.13%和1.84%，1.01%和1.64。据此，以非金融企业全社会资本平均利润率6%为标准值，就可以计算出闲置和低利用率的资本规模。

　　(本文作者介绍：东北财经大学国民经济工程实验室主任)