刘正山：建议尽快出台促进东北人口优化增长一揽子措施

　　意见领袖丨东北亚经济研究院

　　本文作者：刘正山（东北财经大学东北亚经济研究院特约研究员）

　　习近平同志在深入推进东北振兴座谈会上的讲话中指出：“东北地区是我国重要的工业和农业基地，维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要，关乎国家发展大局。”

　　当前制约东北经济发展的诸多因素如体制障碍、产业结构不合理、资源依赖过重等已为各界所公认，但人口危机问题日益凸显，已经成为制约东北经济振兴的关键因素。

　　鉴于东北拥有非常丰富的资源和良好的经济基础，依然是我国中等发达地区，建议以东北为试验区，采取一揽子促进人口优化增长的举措和配套体系，应对人口危机，为振兴东北经济以及为未来全国人口战略优化提供宝贵经验。

　　一、人口因素成为制约东北经济振兴的关键因素

　　在社会经济发展过程中，人口是重要的因素。亚当•斯密就曾在《国富论》中表达过人口增长和专业分工之间相互促进，人口增长和经济增长是同步发展的思想。中央党校教授周天勇通过对国内外的人口与经济发展研究发现，存在一个经济学定理，即如果一个国家或地区的人口生育率和增长率波动较大，人口生育率将滞后并较大程度地影响到20年后的经济增长率。具体而言，当一个国家或地区人口总和生育率长期为2.1左右时，人口长期平稳增长，人口增长率因素对20年后经济增长率的波动影响较小；而人口总和生育率偏离2.1水平时，视幅度的大小，20年后经济增长速度或者上行，或者下行。

　　 一是人口负增长拖累东北经济发展。当前东北面临的人口问题最主要的是生育率太低，而不是人口外流。2010年之前，东北的人口仍然是净流入，无论总人口还是年轻人口；即便是2010年，东北的20-39岁年轻人口依然保持净流入，流入了0.4%。2010年到2015年之间，辽宁略有流入；吉林、黑龙江略有流出，均不足0.1个百分点。2018年，东三省常住人口减少了38.57万，不过0.35%，这其中还包括了自然更替人口。总体来说，东北人口流失率还是非常低。

　　东北年轻劳动力占全国比例不断下降，是因为长期的低生育率。从总和生育率看，根据第六次全国人口普查数据，广西、贵州均超过1.7，而辽宁、黑龙江、吉林则不到0.8，东北三省的生育率在全国垫底。由于超低生育率，东北的少子化问题非常突出，比日本还要突出。2017年日本出生率为7.58‰。同年，东北三省总人口为1.08亿，若能达到日本的出生率，应出生81.8万人，但实际仅70.4万人。东北的出生率比严重少子化的日本还要低11%！

　　当前，全球的生育低洼地在中国，中国的生育低洼在东北。超低出生率导致东北人口从2015年开始负增长。全球人口出生水平最低的是我国的台湾省。但是我国东北的人口出生率比台湾还要低。东北地区2017年人口出生率为6.48‰，其中辽宁省2019年人口出生率6.45‰，而而我国台湾人口出生率为8.33‰。考虑全面放开二胎政策导致的堆积反弹因素，东北的人口出生率可能要比现在的低30%左右。黄文政等学者研究认为，东北人口危机比全国早5-15年左右，东北的今天可能就是中国的明天。

　　社会经济的发展是以人口的持续增长为前提的：因为人口是经济的根本。没有人，就不大可能存在经济的增长。人口的增长不仅能扩大消费，还将创造供给，经济发展的各个环节都离不开人口。因此，人口的变动和发展必然给经济发展带来影响，国内外无数国家和地区的发展证明：人口越多，居住越密集，现有需求和供给的匹配越容易；人口越多，现有的需求和供给越可细分，专业化程度越高，劳动效率越高；人口越多，越容易产生新的需求和供给、孕育新的产业和经济增长点。第六次全国人口普查数据显示，东北地区45-64岁、30-44岁、15-29岁、0-14岁人口分别占全国10.2%、8.8%、7.2%、5.8%，这意味着今后东北地区总人口占全国的比例将趋于快速下降，加上东北人口出生率低及人口外流等因素，东北地区总人口数量的加速减少将使其现有需求和供给减少，从而导致东北地区经济发展缺乏活力，严重影响其经济复苏。

　　二是人口负增长及老龄化导致东北财政负担更为沉重。人口负增长，导致整个东北的消费不足，内需不振，拖累经济增长。经济增长乏力，财政收入也将随之减少，但财政支出需求较大，从而财政压力在加大。从2019年的数据看，吉林省一般公共预算地方级财政收入1116.9亿元，比上年下降10%；一般公共预算支出3933.4亿元，同比增加143.8亿元。 不考虑其他收支因素，缺口2816.5亿元，是一般公共预算地方级财政收入的两倍有余。辽宁省一般公共预算收入2652亿元，一般公共预算支出5761.4亿元，若不考虑其他收入和支出，支出缺口高达3109.4亿元。黑龙江省一般公共预算收入1262.6亿元，一般公共预算支出5011.5亿元，不考虑其他因素，缺口高达3748.9亿元，是一般公共预算收入将近3倍！

　　除了人口的负增长，老年人口增多同样给东北社会保障带来巨大压力。东北三省的老龄化程度高于全国，如2018年黑龙江省老年人口占比为19.8%，比全国高1.9个百分点；至2016年末，辽宁省人口老龄化程度高出全国5个百分点。老龄化导致养老金的结余情况不容乐观，东北三省养老金余额占全国比重由2006年的13%一路下降至2016年的2.4%。其中，2016年，吉林、辽宁等6省份养老金收不抵支，而黑龙江职工基本养老保险基金已经“穿底”，截至2016年底，累计结余为-232亿元。

　　二、尽快在东北建立促进人口优化增长试验区

　　东北区域的生育意愿全国最低，人口老龄化最严重，面临“人口坍塌”的风险。如果某种鼓励生育的措施在东北奏效，那更可能在其他地区奏效。由此我们建议国家在东北建立“促进东北人口优化增长试验区”，从观念到体制再到举措上，实行大力度、突破性的改革，尽快扭转东北人口困局。

　　一是统一认识，将东北的人口问题上升到地缘政治、区域安全和东北区域经济振兴的高度，将促进东北人口优化增长作为加快实现东北经济振兴，确保和稳步提升地缘优势，维护区域安全的重要基础。

　　二是将重视人才与普通人的生育率并重，尤其是将生育率作为振兴东北的主要评估指标，将总和生育率的目标定为2.1-2.2。只有当人口实现了持续增长，才意味着东北的经济走向了可持续的振兴之路。

　　三是试验区先行先试，构建以促进东北人口优化增长为目标的人口政策体系。通过部门协同，废除阻碍人口生育的各项政策措施，并出台突破性的人口新政和相应的配套政策体系，尽快扭转东北的人口坍塌局势。

　　三、尽快出台促进东北人口优化增长的一揽子措施

　　法国、瑞典、俄罗斯的实践经验表明，合理的生育政策及配套措施可以使生育率回升，可以有效避免“低生育率陷阱”。与此同时，日本、德国的例子表明，力度不够的措施或者不完全针对国情的措施都会使政策无法达到预期效果，生育率持续处于低水平。因此，要高度重视东北人口问题，以建立“促进东北人口优化增长试验区”为切入，出台一揽子促进东北人口优化增值的举措和配套体系。

　　（一）降低生育成本和养育成本

　　一是完善女性就业法规与政策体系，大力降低生育的机会成本，尤其是不能让妇女因为生育就会失去工作、失去职业发展的机会。（1）在法律上加强对女职工权益的保护，为孕产期的职业女性提供收入权益保障和职业升迁保障，并加强部门监管，明确规定和切实执行相关处罚措施。（2）政府及相关机构加大资金和相关技术人员的供给，加强女性的职业教育和培训，提高女性在劳动力市场的竞争力。（3）政府应合理分担企业对女职工的责任，对女职工较多的企业给予税费减免政策，在减轻企业负担的同时有效促进女性的就业。

　　二是医疗方面，建议从怀孕到生育阶段的医疗卫生费用，由财政予以负担，降低生育的直接成本。（1）在健康供给方面，更好发挥政府作用，着力解决生殖健康服务和妇幼保健服务供给不足的问题。以政府为主导，由社区及各类医疗机构为妇女提供免费的全流程服务，包括为育龄妇女提供孕前检查、产前教育等防疫服务，为怀孕妇女提供健康讲座、心理疏导等教育服务，为新生儿提供护理和保健服务。同时，加强基层健康队伍建设，提高健康服务的质量。（2）在医疗服务方面，应重点建设妇产科和儿科，根据各地区的经济发展状况和健康条件配备专业人员，并大力培养妇产科和儿科医护人员，通过对医疗资源的优化配置，增加生育的医疗资源的可及性，降低生育成本，缓解当前普遍存在的看病难、看病贵的压力。

　　三是完善教育政策，降低教育成本。根据相关研究测算，从学前教育、义务教育到高等教育，教育成本是生育孩子直接成本中的最大支出，占比高达70%以上。除了继续加大教育财政投入，促进区域教育公平发展外，还应就以下几点对教育政策做出调整：（1）儿童照料方面，按照各地的需求大力发展托儿所、幼儿园等机构，充分发挥社区育儿功能，特别是鼓励0-3岁的社会育儿机构的发展，减轻家庭育儿负担。（2）加大学财政的前教育预算支出力度，发展普惠性学前教育，将幼儿教育特别是学龄前教育纳入义务教育体系，减轻家庭的教育负担。（3）压缩教育年限，将从小学到高中的教育年限由现在的12年减少到10年；大学教育中的年限也予以适当压缩，如硕士研究生学制除了特殊专业外，可改为一年。

　　（二）全面放开生育管制，大力鼓励多生育

　　一是全面放开生育管制，允许育龄妇女自主生育，鼓励多生多养。将计划生育宣传标语由“只生一个好”更改为“多一个孩子就多一分希望”等。

　　二是修改《婚姻法》，降低法定结婚年龄，不再规定男22岁、女20岁的年龄限制，参考日本、德国、新加坡等国家，将男女结婚的法定年龄降低到18岁，女方最低可到16岁。

　　三是尽快修订相关法律，切实保障自主生育权，废除准生证，废除“社会抚养费”，并尽快解决弃婴、“双户口”等各种问题；允许婚外生育，出生证与结婚证脱钩，非婚生子女在户籍登记、义务教育等各个方面与婚生子女享受同等法律地位。尤其是婚外生育，在我国越来越流行，应当允许那些愿意生育但不愿意结婚的女性自主生育。从国外的情况看，2017年，法国出生的77万名新生儿中，有60%的双亲并未结婚。欧盟整体平均非婚生子女比例约为43%。除了法国，斯洛维尼亚、保加利亚、爱沙尼亚、瑞典、丹麦、葡萄牙、荷兰的非婚生子女比例也超过半数。

　　（三）完善养老政策体系，并构建家庭福利与服务体系

　　为填补东北的养老金缺口，尽快完善养老政策体系，加快推进混合所有制改革，构建在东北的央企、国有企业等的国有资本划转社会保障基金的制度，让东北的老人无后顾之忧。解决了老年人的问题，他们也将愿意子女生育，并积极为子女的生育提供支持。

　　除此之外，建议以家庭为单位，为积极多生育的家庭提供幼儿津贴和家庭津贴，由政府分担部分生育成本，分担家庭的经济压力，使家庭可以有能力购买家政等社会服务，降低子女的照护成本。如建立生育津贴制度，发放母亲/育儿津贴，生育越多的津贴越多。建立祖父母/外祖父母照料0-3岁婴幼儿的政府津贴制度。

　　减免有子女家庭的税收金额，提供住房补贴，其中子女越多的家庭，税收减免的力度更大，获得的相关补贴应当越多。

　　(本文作者介绍：东北亚经济研究院是东北财经大学汇聚校内外优势资源创建为服务国家面向东北亚需求的高端新型智库、高端学术交流平台和研究人才的培养基地，将为建言献策、服务社会提供更加有力的组织、资源和机制保障。)