大公国际：多元投融资机制助力县城新型城镇化建设

　　意见领袖丨大公国际 朱清艳

　　2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，也是《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》收官之年，预计将实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的预期目标。

　　今年以来，新冠肺炎疫情的冲击和中美关系的不确定性又为我国城镇化建设进程按下了快进键，国家发展改革委以及相关部门密集出台各项指导意见，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，加快开展县城城镇化补短板强弱项工作。

　　为此，今年出台的各项政策在要素保障方面进行了大力支持，根据项目统筹利用中央预算内投资、地方政府专项债券、信贷支持、企业债券融资等各类资金支持县城建设发展。多元投融资方式有利于发挥财政资金的撬动作用，推动政府与社会资本合作的良好态势，顺利推进县城新型城镇化建设，同时增强金融供给对实体经济的适用性和灵活性。

　　县城新型城镇化建设进入快车道

　　2020年4月开始，国家发展改革委密集出台县城新型城镇化建设重点任务，加快推进县城补短板强弱项工作。

　　《政府工作报告》也明确提出政府投资重点支持“两新一重”（新型基础设施建设、新型城镇化建设、重大工程建设），并提出要加快推进县城城镇化补短板强弱项工作，特别是补齐新冠肺炎疫情暴露出的短板弱项。7月22日国务院常务会议再次强调“两新一重”。

　　在重要性方面，县城在我国当前经济结构中占据重要地位，是城镇体系的重要一环，也是城乡融合发展的关键纽带，承载着工业化和信息化融合发展的重要使命。

　　其一，从数量、人口基数、经济贡献度来看，县城在我国经济发展中居于重要位置。截至2019年底，县和县级市数量为1，881个，约为地级及以上城市市辖区数量（967个）的2倍；县城和县级市城区常住人口共计2.4亿人左右，占全国城镇常住人口近30%。2019年末我国常住人口城镇化率为60.6%，已达到《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的目标，但低于发达国家80%的水平，同时户籍人口城镇化率为44.38%，离45%的目标还有差距；2019年县及县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP近五分之二，其中，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP的近四分之一。

　　其二，从经济地位看，县城作为我国城镇化体系中的重要枢纽，在产业链和服务链上具有承上启下的作用。县城一头连着大中城市的制造业、服务业，一头连着农业、农村——既可帮助中心城市解决“大城市病”，进行“瘦身健体”，承接其非核心功能疏解，助推同城化发展的都市圈；也可吸纳农村人口来县城就业安家，有助于破解城乡二元体制下“三农”难题，为农业水土资源有效利用腾挪空间，与乡村振兴战略衔接。

　　目前，县城和县级市总体发展滞后，综合承载能力和治理水平较低，尚不能满足中心城市功能疏解和农民进城安家落户的需要。

　　其三，从扩大内需看，县城人均消费支出仍有较大增长空间和潜力。当前县城人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2左右，县城居民人均消费支出仅相当于地级及以上城市城区居民的2/3左右。要缩小二者差距，需要不断推动农村人口逐步向城镇转移，这就要求县城提升基础设施、产业发展、人口集聚、吸纳就业和城市管理等方面水平，同时也带来城市基础设施、公共服务和住宅建设等巨大投资需求，为经济发展提供持续的动力。

　　在其紧迫性方面，新冠肺炎疫情暴露出县城公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板弱项，综合承载能力和治理能力仍较弱，对经济发展和农业转移人口就近城镇化的支撑作用不足。

　　县城和县级市公共卫生服务体系和医疗资源除了面对本城区，还需面对大量缺医少药的农村地区防疫防治需求。疫情期间暴露出县城公共卫生服务与医疗服务资源有限，无法满足重大疫情检验检疫、防控和应急管理需求，也无法发挥基层防控网络的作用。

　　另外一个突出问题是，县城在受疫情影响的返乡农民工就业吸纳方面能力不足，解决农业转移人口就近稳定就业的产业平台尚存短板。县城产业平台是承接返乡农民工就近就业生活的主要空间，是进一步发展县域经济的主要载体。但由于相关公共设施配套不完善不健全，制约了要素向县城流动集聚和农民到县城就业安家。县城需要有内生动力，加强自身“造血能力”，吸纳进城务工农民就近打工居住，并进行农业转移人口人力资源开发，为持续城镇化建设提供动力。

　　县城公共设施和服务水平亟待提高

　　针对县城在新冠肺炎疫情期间暴露出的短板弱项，系列政策确定了公共服务设施、环境卫生设施、市政公用设施、产业培育设施四大领域共17项建设任务作为建设重点，并选择了120个县及县级市开展县城新型城镇化建设示范工作。

　　为了满足当前最为紧迫的疫情常态化防控和经济发展需求，多项政策着力健全公共卫生防控救治设施、医疗废物集中处置设施建设，推动县城与临近地级市城区衔接配合、联防联治。除此以外，国家发展改革委就公共停车场和公路客运站、县城智慧化改造、产业平台公共配套设施、城镇生活污水处理设施四个重要的公用设施单独发布通知，指导项目落地实施。

　　针对农民工就业吸纳方面能力不足的问题，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出了“试行以经常居住地登记户口制度”，按常住人口规模配置公共资源，以“引导劳动力要素合理畅通有序流动，构建人口资源合理流动”，解决农民工生活后顾之忧，进一步帮助农民工在县城安家就业。

　　《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》则提出了吸引农民进城就业，需要以产聚人，培育县城内生增长动力，推进产业培训设施，包括完善产业平台配套设施，引导县域特色经济和农村二三产业在县城集聚发展，促进农业转移人口就近城镇化。吸引农业转移人口就业后还需满足其住房、教育、医疗、文旅体育、养老、社会福利等方面的需求，才能真正激发新市民消费潜力，拉动经济发展。

　　上述项目中既有公益性项目、准公益性项目，也有盈利性项目，并突出了各类设施的网络化、数字化、智能化融合发展，有利于搭建县城产业升级平台，这些项目作为新基建的载体，受到政府投资重点支持。

　　公益性、准公益性与盈利性项目合理搭配后，可以谋划一批现金流健康的经营性项目，有利于后续融资平衡和城镇化建设持续推进。当然，各地在执行时参照上述项目范畴，立足本地实际发展需求，因地制宜研究项目范畴，主要是弥补本地突出短板、群众迫切需要或公共普惠性质较高的项目。在项目谋划时，需结合资金保障、财务平衡收益状况，合理搭配公益性、准公益性和其他有经济效益的建设内容。

　　多元化投融资方式，助推高质量城镇化建设

　　县城新型城镇化建设资金投入主要采用两种模式，政府资金投入和社会资本投入。

　　首先，对于公益性项目，政府资金直接投入。公益性项目可设计多元化财政资金投入保障机制，部分通过地方政府财政资金支持，符合条件的县城公益性项目可通过中央预算内投资予以适当支持。

　　《政府工作报告》指出，抗疫特别国债将直达基层地方政府用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出，同时地方政府专项债也向基建领域倾斜。允许专项债、特别国债向公益性较强的县城产业平台公共配套设施建设项目提供资金，有利于拓宽县城城镇化建设项目资金渠道，减轻地方政府财政压力。

　　7月29日，财政部发布的《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》指出，“坚持专项债券必须用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡”，资金重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域，积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目。

　　在保障资金使用安全与效率上，目前财政部已试运行全国统一的地方政府债务管理信息公开平台，对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控，推动政府债券真正落实到县城新型城镇化补短板强弱项项目上。

　　其次，对于准公益性及经营性固定资产投资项目，引导社会资本投入。

　　引导社会资本投入的方式主要有三种，信贷、企业债券融资和PPP等其他方式。

　　方式一，信贷支持方面，对准公益性及经营性项目设计银企对接机制，利用开发政策性商业性金融或国家城乡融合发展基金予以融资支持。

　　《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》提出“以县城大中型固定资产项目为标的”，国家发展改革委联合国家开发银行、中国农业发展银行、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、中国光大银行六家银行，协调解决信贷支持县城城镇化补短板强弱项问题。六家银行总行每年分别安排一定规模的信贷额度，专项用于支持县城城镇化补短板强弱项项目。同时，六家银行参考贷款市场报价利率（LPR），对县城城镇化补短板强弱项项目贷款执行优惠利率，按照项目实际需要，给予原则上不超过20年的中长期贷款，在尽职调查、办贷审批投放程序上给予优先安排。至于哪些项目能够享受这些信贷支持资源，还需省级发展改革委组织各市县报送。符合条件的项目，财政资金通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式优先促进项目经营性现金流与贷款条件相匹配，一定程度上也为借款人融资提供了增信。

　　方式二，企业债券融资支持方面，创新性地设立县城新型城镇化建设专项企业债券，有利于重点建设项目顺利推进，助力地区产业发展升级。国家发展改革委于6月24日推出征求意见稿，并于8月18日正式发布《关于印发县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引的通知》，旨在充分发挥企业债券融资对县城新型城镇化建设的积极作用。

　　县城新型城镇化建设专项企业债券有五大特点：

　　其一，强调募集资金用于符合县城新型城镇化补短板强弱项工作要求的市场化自主经营、具有稳定持续经营性现金流的项目，主要是符合条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目。其二，适用范围不仅是行政区划意义上的县城及县级市城区，而是根据常住人口规模与配套设施挂钩实际情况拓展范围，涵盖了非县级政府驻地特大镇、改为区的城市，真正考虑到人口规模扩张与公共资源紧张的特定地区需求。其三，在支持领域中明确支持的产业平台主要是中国开发区审核公告目录内的产业园区、各省份特色小镇创建名单内的特色小镇。其四，发行条件有所改变，与国家发展改革委创设的其他专项债券相比，发行主体或债项不要求达到某一主体级别或债项级别，而是改为满足一定的财务指标，允许发行主体只以自身信用情况发债。其五，已经安排中央预算内投资和地方政府专项债券等资金的项目优先发行企业债券。这一点与信贷支持政策类似，即对符合条件项目优先通过政府财政资金予以认定，既是用财政资金撬动社会投资的方式，也对所发债项有一定增信效果。

　　国家发展改革委2015年以来创设了城市地下综合管廊建设专项债券、战略性新兴产业专项债券、养老产业专项债券、城市停车场建设专项债券、双创孵化专项债券、配电网建设改造专项债券等10种专项债券，其发行数量和规模在第一年表现尚可，但因为对发行主体和项目限制较多，后续发行量并不多。相比而言，县城新型城镇化建设专项企业债券适用范围和项目领域有所扩大，发行条件有所降低，通过项目谋划设计，将公益性和有经济效益的建设内容合理搭配，将政府财政资金与社会资金搭配，探索形成平衡可持续运作模式，该专项债券有望成为较受欢迎的企业债券品种。

　　通过县城新型城镇化建设专项企业债券这一类金融创新性探索，能够有效带动金融市场服务工具的丰富、结构的优化完善，促进债券市场融资功能的发挥，将资金引导到符合国家发展战略重点支持的领域，有力拉动实体经济发展。

　　除了信贷和企业债券之外，县城新型城镇化建设还可通过PPP模式带动民间投资的积极性。县城新型城镇化建设的参与主体需要承担更多公共基础设施建设任务，通过项目的合理搭配、新技术的运用和直达实体融资方式支持，有助于探索转型升级，提升自身实力。

　　上述多种投融资方式有利于找到适合县城城镇化发展的配套投融资机制，一方面有利于减轻政府财政支出压力，控制地方债务风险，另一方面通过项目资金管理和监测，有助于减少形象工程和面子工程，切实满足农业转移人口就业落户的需求，并且尝试将在建和拟建项目做成可盘活的优质资产，作为新型城镇化建设持续推进的资源。

　　此外，县城新型城镇化建设的顺利推进，专项企业债券融资和信贷支持方式等创新性投融资方式得到检验和优化，将有利于拓展国家重点支持项目关联性金融服务的深度和广度，带动多层次资本市场的建立，进而继续为拉动实体经济发展贡献力量，促成二者共生共荣的良性循环。

　　(本文作者介绍：大公国际作为中国国新控股子公司，成立于1994年，拥有独创的评级方法和评级技术，科研成果丰富。)