刘元春：不设定GDP增速的具体目标不等于没有目标

　　意见领袖丨刘元春（中国人民大学副校长）

　　这两天大家都围绕着政府工作报告展开讨论和解读，报告中最重要的一点是今年不设GDP增速目标。按照建国以来政府工作报告的传统，报告中要明确说明GDP增速的目标。今年总理在政府工作报告里已经做了非常清楚的说明，不设定GDP增速目标的核心的原因就是由于疫情和经贸形势具有高度的不确定性，为了聚焦“六保”工作的落实，而不让各级单位在简单的实现GDP增速目标的传统做法中妨碍“六保”政策的落实，故今年暂时不设GDP增速目标。

　　同时，总理反复强调，不设定GDP增速目标并不等于对经济增长没有要求，相反保居民就业，保民生、保经济主体等等一系列的经济目标都要求经济要有很高的增长。所以，我们解读这一做法时，要认识到今年遇见的是前所未有的挑战，经济面临着前所未有的风险和冲击，而这个冲击力不仅仅导致整个经济增速出现回落，更为重要的是疫情本身以及应对疫情的各种政策带来了超级不确定性。如我们所看到疫情在今天展现出“超级黑天鹅”属性，谁都没有预测到，疫情会给世界经济和各国经济带来什么样的冲击。从1月份到现在全世界已经发生了四个史诗级的变化，这些变化都超过了常规的想法和常规的操作模式。下一步疫情会怎样，以及各个国家的政策会发生什么样的调整，以及随之而来外部环境、内部运行发生的一些变化，依然具有高度的不确定性。

　　目前世界银行、IMF、WTO、以及联合国贸发会议、OECD等国际机构都在不断的调整他们对世界经济和国际贸易增速的预测，于此同时，在目前结构调整、大冲击、大改革的时期GDP这种总量指标很难精准反映经济面临的风险、问题和矛盾。目前我们以“六保”作为着力点，是因为“六保”体现了我们当前面临的主要问题、主要矛盾，体现了中央统筹的思想。我们一定要理解，在这种超级冲击下，我们的超常规的应对举措是加强底线管理，而底线管理要以“六保”作为应对核心。

　　我们一定要正确理解不设定GDP增速的具体目标不等于没有目标，相反一下几个方面设定了目标，即在就业、国际收支、通胀、民生、风险、小康方面都设定了目标。同时要认识到不设定GDP目标不等于我们不完成全面小康目标，不设定GDP目标不等于对经济增长没有要求。举个简单的例子，目前对于就业目标设定的是城镇新增就业900万以上，调查失业率6%，登记失业率5.5%，按照我们团队的测算要达到这样的目标今年的GDP增速依然要达到4%左右。如果GDP增速要达到4%的水平，仅仅按照常规性的“六稳”政策就很难达到，所以，政府工作报告很明确要进一步加大“六稳”的力度，同时要将“六稳”的工作着力点以“六保”为核心。这意味着要完成“六保”就要采取超常规的一些政策，这些政策对于增长速度方面就有一定的保障作用。所以，千万不要认为不设定GDP增长速度就是不设定目标，恰恰相反，这里面要求的更多，要求要更加凝心聚力，将各种宏观政策形成一揽子的统筹力量。

　　我们要从这几年整个宏观形势和宏观目标的发展来理解“六稳”与“六保”之间的关系。前年我们提出的目标是“稳增长”、“调结构”、“惠民生”、“促改革”。去年三季度，我们提出了“六稳”，一个很重要的原因是党中央判断我们整个宏观经济形势下行的压力进一步地抬头。因此，“六稳”在本质上是一种稳增长的分解，是在新常态下经济下行压力有所抬头的进一步反映。今年4月份在“六稳”的基础上的提出“六保”，是应对疫情冲击所带来的经济社会停摆的产物。“六保”本身并不仅仅是简单的着眼于增长本身，更重要的是着眼于世界疫情蔓延和全球经济同步深度下滑所带来的各种冲击、风险和超级问题而进行的布局：

　　第一，我国面临大规模失业，大规模民生问题，大规模市场主体破产，供应链、产业链断链，粮食和能源超级波动，还有基层运转不畅等问题。每一个问题相互联系，都给我们带来了前所未有所面临的超级挑战。“六保”是我们在超级状况下所采取的精准应对的政策举措和政策目标。因此，要想达到“六稳”，必须以“六保”作为前提和着眼点。我们在政策目标和政策转换过程中一定要认识到这个问题。

　　第二，如果从世界范围来看，全球主要经济体在危机救助和危机复苏过程中，第一核心就是保生存，保生存体现在：1、保证民生的基本运转。2、要保证经济主体的基本运行。疫情救助很重要的落脚点就体现在这两点。

　　我们今年把稳企业、保就业作为优先选项，一个很重要的前提是，我们在疫情阻击战取得阶段性胜利，我们开展的行政性复工复产，也取得阶段性胜利。在这个基础上，我们要把就业问题上升到更高的层面。总理在政府工作报告里提出非常重要的一点是就业优先要全面强化，财政、货币政策都要致力于解决就业问题。促进就业的政策是应出尽出，增加岗位的办法是能用尽用。这就更加明显地凸显目前面临的就业压力。大家看到，我们的目标里，城镇新增就业900万，城镇调查失业率6%，登记失业率5.5%。这里面大家没有真正地涵盖农民工的就业问题，没有涵盖874万大学生就业的一系列问题。如果按照这种测算，就业压力是超级大的。

　　就世界各国的历史经验来看，一次大的公共卫生危机往往会演化成经济危机、社会危机和政治危机。我们要想阻断公共危机向经济危机，向社会危机，甚至政治危机进行蔓延，最重要的就是解决就业问题和保证民生。因此，我们在保就业上面，第一个很重要的着力点，必须要使复工复产加速进行；第二个很重要的着力点，必须加大稳企业、扩需求的力度，使经济循环常态化。

　　因此，第一，我们需要一揽子宏观政策举措，来扩大我们的有效需求，来使我们的供需循环常态化，从而稳定各个市场主体，稳定就业。

　　第二，我们要通过一些就业政策来缓解目前就业供需之间的缺口，所以我们采取了比如大学生招生、中职和研究生扩招等方式来解决200万就业问题，通过给予很多企业贴息贷款，各种保岗就业的补贴，使很多没有效益的企业能够稳产保岗。

　　第三，可以通过社会安全网来缓冲失业率上升所产生的冲击。如果我们没有把以上三个方面的轻重缓急以及工作重点把握住，我们在就业落实上面的工作就会做得不踏实。所以，我们要理解政府工作报告对于我们目前面临严峻的就业问题时强调就业优先的战略部署。

　　政府工作报告定位的财政和货币政策有几个特点：一是规模适度，二是风险可控，三是非常规操作，四是中期可持续。

　　第一，规模适度。中国宏观经济论坛（CMF）曾提出今年的一揽子宏观政策方案的规模应该在5.5到6.5万亿。政府工作报告里提出的一揽子方案中财政资金新增规模是5.6万亿：第一，通过减税降费减负2.5万亿；第二，地方专项债新增长1.6万亿；第三，财政赤字提升1万亿；第四，特别国债发行1万亿。一共6.1万亿，与我们提的5.5-6.5万亿的区间基本吻合。根据前期的测算，这一揽子的财政刺激计划能够保证经济增长速度达到一定的水平。

　　今年整个政府可支配的资金有多少？今年一般财政预算收入可能会达到18万亿。去年我国政府一般财政预算收入是19.1万亿，根据财政部刘昆部长的预测，今年财政收入可能会降低8000到9000亿，所以，我们估计在18万亿左右。政府性基金收入去年是8.5万亿，今年由于我们进一步减税降费，部分基金收入会相应减少，但政府性基金收入的核心主体是土地出让金，从目前四五月份的运转来看，土地出让金的增长已经很快，所以政府性基金收入规模能够保证。此外，国有资本经营收入方面，去年对于国企利润进行了一次性上缴，增加了一万亿，我们希望国家进一步增加一万亿。28万多亿再加上6.1万亿的新扩张规模，政府可支配的资金规模接近35万亿。这个规模应对目前中国经济所面临的问题是充分的，也是适度的。

　　第二，风险可控。积极的财政政策和稳健货币政策的组合可能会导致宏观杠杆率出现急速的提升。目前，全世界的财政刺激规模达到9万亿美金，初步测算，导致债务水平已经上涨了百分之十几。目前来看中国的可控性比较大，债务上升的幅度并不像其他国家那么高。

　　第三，非常规操作。财政政策是非常规操作，即特别国债的发行，疫情转移支付的特别机制的安排，同时货币政策实际上也进行了一系列的非常规操作，要研究和创新可以直达实体经济的货币政策工具。当然目前很多市场人士也在猜测，这种工具到底是什么？中央银行是不是会直接向我们的一些企业进行直接贷款呢？答案是否定的，因为中央银行法第30条规定不允许这样，但是可以向国务院批准，向特定金融机构进行贷款，由特定金融机构来进行发放。前段时期，这个专项款项已经发放了3000亿，它是直接向相关企业进行发放的，未来，这一政策的力度可能会加大。当然还有一个是目前欧洲中央银行采取的模式，由财政出钱，货币进行配套，再以疫情基金的这种模式直接发放给相关的主体，可能下一步会借鉴各国的一些最新的创新，对我们货币政策来进行一些操作。

　　第四，中期可持续。总书记在4月17日讲到，我们必须要在更长时间范围内做好疫情应对的思想准备和工作准备，一揽子方案目前是疫情救助和经济复苏，但下一步要面临的问题很多，不确定性很强。因此，我们要为下一步经济复苏和应对下一步的超级不确定性留足空间，从而使我们的市场保持良好的信心。

　　改革扩内需，改革提信心，只有改革特别是市场化、开放化，提振综合治理能力的这种改革，才能化危为机，才能使我们的“六保”能够做得扎扎实实，能够把短期的稳定和中期的发展结合起来。

　　本文原发于中国宏观经济论坛

　　(本文作者介绍：中国人民大学副校长。)