CF40对话肖钢、刘元春：今年财政扩张力度够吗？

意见领袖聚焦2020全国两会

　　文/财经意见领袖专栏机构 四十人论坛

　　今年的《政府工作报告》（下称《报告》）已经出炉，除了不设GDP增速目标、赤字率3.6%、发行1万亿特别国债外，还作出了其他特别安排，如“特殊转移支付”、“创新直达实体经济的货币政策工具”、大力度的金融支持稳企业等。此外，也有观点认为《报告》所明确的财政扩张力度不及预期。

　　如何理解今年《报告》中的种种特殊安排？围绕上述问题，我们请教了全国政协委员、中国金融四十人论坛（CF40）资深研究员肖钢和CF40成员、中国人民大学副校长刘元春。

　　增长与就业的关系已经发生变化

　　当前首要目标是稳就业

　　问：这次《政府工作报告》没有设定增速目标，而是明确了失业率的目标。但通常认为增长和就业是可以对应的。怎么理解《报告》的这个变化？

　　肖钢：第一，今年一季度和二季度的情况非常特殊，和历史没有任何可比性，全球疫情发展的不确定性也非常大，再加上现在时间又过去了5个多月，这个时候贸然提GDP增长目标是不合适的。

　　虽然没提GDP增长目标，但我们把就业设定为了主要目标。传统认为保增长就是保就业，但是现在增长和就业的关系实际上发生了一些变化，并不是简单地保了增长就一定能保就业，现在这种情况下保就业也不一定对应着保增长。但如果能够促进更多的就业，特别是一些创业就业，举个例子比如网红，他自己创造就业、创造工作岗位，进而也能创造价值。通过创业来实现就业，一定程度上可以促进经济的增长。总之，就业和增长之间的关系发生了一些新的变化，这是一个重要原因。

　　现在最核心的就是保就业，这一政策思路是有利于当前应对疫情冲击的一种思路。不提GDP增长目标，有利于把大家的注意力集中放在保就业上，所以这次我们的就业目标很清晰，有量化的指标，并且放到了首位。

　　当然，不提GDP增长目标不等于不要GDP增长，也不是说GDP增长不重要。实际上我们通过计算也可以大体测算出隐含的增长指标。

　　刘元春：首先，报告里面说得比较清楚，同时也是一个共识，即不设定GDP增长目标，很重要的一个原因是因为疫情和经贸环境还面临着巨大的不确定性。我要强调的是，这个不确定性是“超级”的，它不是一般状况下的不确定性。一方面，对于疫情和病毒，我们了解还并不深入，人类应对这场疫情还存在着严重的不确定性。疫情未来是否会出现第二轮甚至第三轮的爆发，这直接影响到各国经济增长的基本环境。另一方面，各个国家应对疫情时所采取的举措，也面临着很多来自政治、经济、社会的压力和不确定性。因此，我们面临的是一种“超级”不确定性。。

　　第二，在这种超级不确定性的条件下，我们最好的举措就是坚持底线思维。底线思维在《政府工作报告》中就体现为“六保”。要执行“六保”，就不能把我们的政策目标简单地聚焦于GDP增长速度上。GDP目标虽然在总量上依然非常重要，但是在这种大的结构转型，大的外部冲击以及大调整这样一个时段，它很难真实地反映我们所面临的各种风险挑战以及相关的结构矛盾。在中国，其实存在唯GDP的倾向，各级政府很容易不惜一切代价去实现GDP目标，从而忽略了我们所面临的主要矛盾和主要挑战。所以最好的办法就是以“六保”为着力点，用底线思维直接面对问题，更加精准和聚焦。

　　第三，习近平总书记在参加内蒙古代表团审议时也提到，我们的政策必须要以人民为中心，以人民的美好生活为出发点。在疫情冲击面前，必须要保证民众的生命安全和民生的稳定。这也是我们不能简单唯GDP的原因。此外，我们的政策还要与高质量发展相衔接、相配套、相一致，不能因为压力大而不顾一切。

　　但是，不设定增速目标不等于没有目标，不等于不去完成全面小康的目标，更不等于对经济增长没有要求。实际上，“六保”中已经暗含了隐性的经济增速目标。我们要保证调查失业率不超过6%，登记失业率不超过5.5%，城镇新增就业要超过900万，那么按我们团队的测算，GDP增长速度就必须要在4%左右这样一个水平。但这里要强调的是，当前这种特殊时期。我们的就业政策是应出尽出、应有尽有，传统的失业率与经济增速之间的关系有可能发生重大变化。也就是说，实现就业目标并不一定意味着会实现相应的增长速度。我们不能让GDP增长速度来制约稳就业这个优先目标的实现。因此，设定失业率的目标就变得非常重要。

　　同时对于民生而言，CPI也是很重要的一个指标。设定一个通胀水平指标，意味着我们对这个问题是高度关注的。很多人担心采取扩张的政策会不会导致通胀，实际上，全球现在担忧的是通缩风险，就国内而言，可以看到PPI已经连续三个月负增长，同时CPI连续三个月出现大幅度回落，核心CPI以及购买力平价指数都已经处于很低的位置。目前来看，有效需求不足是当前宏观经济所面临的一个核心问题，下一步通缩的压力可能会急剧加大，特别是工业领域所面临的通缩问题会很严重。PPI持续三个月同比环比均为负增长，这意味着在工业领域出现了萧条的迹象。而工业领域的萧条会直接导致企业盈利能力的持续下降。    

　　问：保就业首先要稳市场主体，报告对此做了一系列安排。除此之外，报告也提到要千方百计来稳定和扩大就业。是否有一些开拓性的思路来稳定就业以及拓宽就业渠道？

　　刘元春：保就业实际上是通过几个层面来进行的。最重要的一个层面就是通过扩大有效需求来稳定市场主体，通过实现经济循环的常态化，来使市场主体能够有稳定的订单和稳定的需求，只有这样才能稳住就业的一个基本盘。所以《政府工作报告》首先是对于稳经济基本盘的一揽子宏观政策进行了全面梳理。

　　第二，我们不仅要通过扩大需求来稳就业，同时还要通过一系列的非常规方法来稳就业。首先就是对于广大中小企业进行救助，防止出现破产潮，也就是保工保产。对此，《政府工作报告》从财政和货币角度做出了一系列的政策安排。其次，要通过高校扩招来延缓就业，形成一个就业的蓄水池，来缓解目前巨大的劳动力供需压力。所以今年有200万的高职扩招。同时，还有一个3500万人次的技能培训，这样也会缓解相当一部分就业可压力。我们把这种叫做比较消极的就业政策。最后很重要的就是，要扩大和巩固我们的安全网，在失业救济、失业补贴、贫困人群的救助上面加大力度。

　　当然前面也提到，《政府工作报告》指出促就业举措要应出尽出、拓岗位办法要能用尽用，所以已经有一些地方进行了这方面的创新尝试。比如在成都，原来在大街小巷摆地摊是不合法的，那么在这个非常时期，去摆地摊来增加弹性就业也是可以的。这些手段都体现了我们在特殊时期采取的一些新思路新方法。同时，要进一步落实“放管服”，降低企业的各种行政成本。

　　财政扩张安排适度可持续

　　资金运用考验基层治理能力

　　问：财政方面，有观点认为目前安排的整个财政扩张力度还不够积极，您的看法是？

　　肖钢：我觉得这个力度是合适的，为什么这么说？我们不能光看新增1万亿加上特别国债1万亿。报告提出今年企业减税降费要超过2.5万亿，这个也是企业能得到的实实在在的好处。今年的地方政府专项债也增加了1.6万亿，这1.6万亿主要搞基础设施建设，是能够撬动消费带动就业的。所以我们要综合起来看这个问题。

　　另外，这次在灵活适度的货币政策方面也采取了很多措施，比如M2和社会融资的增长要明显高于去年，大型银行普惠型小微企业贷款要增长40%等等。积极的财政政策和灵活适度的货币政策这个组合加起来，我认为力度还是比较大的。并且我也多次讲过一个观点，即不能把子弹一次打光。现在宏观政策的空间还比较大，比如降准降息还有余地。

　　现在这个安排既加大了经济救助和支持的力度，也考虑到了政策的可持续性，是合适的。   

　　刘元春：到底需要多少刺激才能达到保就业，保民生，保市场主体的标准，我们团队其实进行了很多测算。刚才说到，实现城镇新增就业900万以上的水平，GDP增长速度需要在4%左右，这就需要一定的政策加码，加码的力度要使经济能够提升两到三个百分点。这样算下来，需要财政安排在5万亿左右的水平。

　　那么《政府工作报告》所体现的财政支出的增长是多少呢？赤字率对应1万亿，另外还有1万亿的特别国债以及新增的1.6万亿地方政府专项债，而这1.6万亿会产生一个杠杆效应。除了这些还有什么？就是今年要实现减税降费至少2.5万亿。算下来，财政整个的增长规模达到6.1万亿左右，新增的6.1万亿对于消费、投资的拉动基本在3个百分点左右。我们也算了一下2020年整个可支配资金规模会达到35万亿左右，这就可以看到，中国政府的财政支出规模占GDP的比重已经是非常高的水平了，比欧美要高很多。新增财政支出的规模也已经占到GDP的6%左右。这个规模在世界范围内也不算低。此外，我们必须要考虑财政的可持续性，要考虑未来的债务风险，因此，应该说目前这个财政安排是一个规模适度、风险可控、非常规操作、中期定位的方案。

　　这个安排可能不像一些市场人士所预期的力度那么大，但只有基于我们目前所面临的问题科学地进行测算，对于未来的压力和风险进行前瞻性的判断，才能科学把握政策定位。

　　问：《政府工作报告》提到了“特殊转移支付”，目的是保证1万亿特别国债和1万亿赤字资金能够直接下沉到地方。在使用特殊转移支付的时候，有哪些注意事项？

　　刘元春：这2万亿资金就是要保基层运转，但基层市县对于相关资金有没有比较强的测算能力和管控能力？这其实是非常考验基层治理能力的。比如，如果简单依照传统的方式发放资金。实际上很难触及到受一些疫情冲击最严重的那部分群体。那么这个资金怎么发放？就需要地方进行一系列的创新。

　　问：如何理解《报告》提出的“各类结余、沉淀资金要应收尽收，重新安排”？我国机关团体存在大量无效沉淀资金，这也是一个说了很多年的老问题了，怎么才能真正盘活？作为盘活存量的手段之一，公积金改革最近呼声也很高，您对此有何建议？

　　刘元春：我们确实有大量的财政资金沉淀在各种企事业单位特别是政府团体里面。这个沉淀规模非常大，导致的一个结果就是整个财政资金的使用效率比较低。所以从前几年开始，国家就在做盘活存量的工作。

　　今年我们财政收支的压力更大，而且财政不仅要加力还要提效。提效就是要在结构上进行调整，第一是中央和地方的支出结构进行调整，第二是要在急需项目和非急需项目之间进行调整，第三就是增量和存量之间要做出调整，所以要专门说盘活结余沉淀资金这个问题。如何能够加大目前沉淀在政府机关团体中的大量经费的流转力度和效率，是让积极的财政更加积极有为的一个很重要的方面。

　　第二，我们还有大量的公共储蓄，企事业单位的各种养老金、公积金等都是按照最原始的方式来进行存储，使用效率比较差。落脚到公积金来说，事实上很多小微企业并没有采取公积金的制度，或者不同行业、不同性质的单位其缴存数额相差巨大，就有很多人提出公积金其实已经成为拉大收入差距的一个因素，再加上这部分资金并没有很好地被使用，并没有用于职工的住房购买和消费，也没有很好地纳入到再生产体系中，所以就有了改革公积金的建议。

　　当然，这里面存在着各种不同的声音，但核心的争论就在于公积金是否完成了为广大职工购买住房的历史功能。答案是部分完成，但还没全部完成。在这个改革建议中，最激进的就是完全取消，但这个阻力是非常大的；第二是把公积金缴存的最低额度从5%降低到3%，这样在降低企业负担的同时也缓和一些不公平的问题；第三是把公积金转化成企业年金，使它的属性转换成一个比较宽泛的保险类型的资金。我的意见是，改革还是要有一个循序渐进的过程，另外也可以根据不同行业不同区域，思考一些差异化的创新手段来化解难题。

　　货币政策工具需要创新

　　是否为“临时性安排”存争议

　　问：货币政策方面，如何理解“引导M2和社会融资规模增速明显高于去年”这一表述？“明显”是一个有些模糊的概念，怎样算明显？

　　肖钢：是的，明显并不是一个具体的量化指标，我认为应该起码高两个百分点左右。实际上，M2增速去年年底是8.7%，今年4月是11.1%，社融余额去年是10.7%，今年4月末是12%，这两个指标已经基本实现了“明显”增长。 

　　刘元春：稳健的货币政策要更加灵活适度，其中很重要的就是要使M2和社融的增速明显高于去年。M2增速去年年底是8.7%，今年4月底已经达到11.1%，提高了2.4个百分点，应当说已经比去年有明显提高。下一步，增长速度还会有提升的空间，当然这个提升的空间并不是简单的量化。社融去年底整个的存量增速是10.7%，今年4月末达到12%，提高1.3个百分点，也可能有进一步的增长空间。特别是贷款和债券要有进一步的增长。

　　问：报告第一次提出要“创新直达实体经济的货币政策工具”，在这方面有哪些工具手段可以考虑？

　　肖钢：报告第一次提出来“创新直达实体经济的货币政策工具”，我认为是很有意义的，因为它能够改进我们的货币政策传导机制。

　　现在我们还没有看到具体是什么样的工具，那么我个人理解，比如美联储有很多工具，都是可以帮助资金直接达到实体经济的。例如他们设立了SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的实体）、购买商业票据等等。在我们国家，央行也已经探索了一些工具，比如人民银行提供部分初始资金，依托专业机构市场化运作，通过设立信用风险缓释凭证、信用保护合约等方式，可以为民营企业发债提供信用支持。还有一个虽然现在用得不多，但也已经提出来了，即要推动实施民营企业股权融资支持工具等。

　　所以，我认为创新的方式有很多，我们自己有一些经验，也可以借鉴国外的经验。这方面应该继续探索，这也是今年报告的一个亮点。

　　这些安排仅仅是临时性的举措吗？我不这么认为。传统上，货币政策是一个总量政策，但在实践中，它事实上已经在发挥结构性调整的功能。不仅中国是这样，国外也是如此。因此我不认为这是一个临时手段，它应该是货币政策功能的进一步演化，而且也是货币政策理论的进一步发展。

　　刘元春：这些工具体现在再贷款再贴现，以及对于疫情救助的专项贷款上面，由中央银行直接给相关的特殊金融机构进行专项贷款，然后由这些机构再进行定向投放，这是很重要的一个直接途径。

　　从欧美最近的一些做法来看，他们往往是：第一由财政部进行注资，第二由央行进行配套，第三是建立相关的基金特别是救助疫情的复苏基金，再来对相关的实体部门进行直接投放。这样一套投放办法就超越了传统融资工具，更直接更便利，能够起到立竿见影的作用。当然，这样做也会产生一些后遗症，但我认为这些是疫情救助期间的一些特殊安排，是一些非常规的政策。

　　问：也有观点认为，“让资金直达实体经济”本质上是一个财政的手段，您的看法是？

　　刘元春：不完全是这样。比如欧美采取的这个非常规货币政策，中央银行可以直接向一些商业机构和企业贷款，以及可以直接购买一些企业的债券，包括一些高收益债券，这样一来资金的直达效率就非常高。当然，《中华人民共和国中国人民银行法》第30条规定，禁止中央银行向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但是它可以向特定的一些非银行金融机构提供贷款，进行专项投放。如果国务院进行授权，也可以采取一些举措。

　　所以，第一就是我们下半年可能还会进一步扩大实施上半年所投放的一些专项贷款。第二，会不会以国务院特别授权的方式来对企业直接投放信贷，这个还要再看一看。第三，财政出钱央行配合，成立一个纾困基金，然后向地方进行投放。目前欧盟已经采取了这种模式，我们是不是也会采取？也需要观望。

　　我想，创新直达实体经济的货币政策工具主要就是包括这些，但下一步会采纳什么方案还有很多不确定性。与财政政策相配合以增强资金的直达性，是我们可以考虑的方案之一。

　　问：投资方面，报告明确了“两新一重”是重点，同时提出“支持民营企业平等参与，要优选项目，不留后遗症”。在避免过度投资后遗症方面，有哪些制度安排需要进一步完善？

　　刘元春：首先是要把项目选好。比如我们目前推出了基础设施REITs，要把项目选好，才能够按照这种市场化、法治化、公平竞争、资本化的方式来进行。

　　第二个问题是，新基建中的一些投资与运营主体分离得不是那么明显，这就要求在市场化的环境下，民营企业要有全面的介入和参与，才能避免挤出效应。

　　第三，运营主体、资金来源、投资模式、收益模式等等都要进行一系列的创新，特别是资金来源，不能简单地按照传统基建的方式进行。所以说，基础设施建设现在是谁来做、怎么做的问题。我们一方面可以借鉴西方的一些操作模式，另一方面也要总结我们过去几年的一些发展经验，同时还要进行多元化的创新。

　　中小银行资本补充面临挑战

　　政策实施要注意节奏力度

　　问：今年报告对稳企业的金融支持做了一系列安排，比如贷款延期还本付息，大幅增加无还本续贷等等。其实看到这里下意识会有一些担心金融机构的不良率，尤其是中小金融机构的不良率。

　　肖钢：确实如此。一方面，我们现在处于特殊时期，要有一些非常规的特殊措施；另一方面，也要把防范风险摆在重要的位置。

　　企业和银行是一个共生共荣的关系。实体经济特别困难的时候，银行如果不做一点让利，等企业生产经营进一步恶化甚至最后倒闭，银行会面临更大的风险，这是一方面。同时，我们也要特别关注和重视中小银行风险。所以《政府工作报告》也提了这方面的要求，即如何帮助中小银行来补充资本。此外，中小银行的公司治理、风控和定价能力等等都需要全面改进和加强。所以，现在对于中小银行要有综合性的措施安排，从而保障其稳健运行。

　　问：在经济金融领域，目前有哪些需要特别注意的风险点？

　　刘元春：第一，我们会看到一些中小金融机构会由于呆坏账的上扬面临风险，中小金融机构的资本补充面临着很大的挑战。

　　第二，由于基层运转压力很大，很有可能出现进一步的债务膨胀和债务隐性化的问题，我们要防止债务膨胀、债务隐性化的死灰复燃。

　　第三，宏观杠杆率可能会在短期有较快的增长。因此，要考虑在宏观杠杆率持续上扬、还本付息压力大幅增加的时候，如何降低高杠杆率所带来的一系列负面影响。一个很重要的举措是，银行利率还是要进一步降低，从而使债务占GDP的比重不要那么高。

　　第四，全球金融市场的动荡，新兴经济体汇率波动等一系列因素，可能导致我们跨境资本出现大进大出的状况。这也是我们要在这个特殊时期予以重点关注的。

　　应该说，经过前几年的整顿，一些金融风险已经得到了优化和处理，但我们仍然不能松懈，要打好风险攻坚战。

　　问：为了防范金融风险，我们目前在施行财政政策和货币政策时有什么要特别注意的地方？

　　肖钢：我认为要注意“度”的问题，要掌握好节奏和力度。

　　实际上，小微企业的韧性还是很强的。在今年2、3月份，小微企业和个体工商户的贷款需求以及个人消费信贷急剧下降，这部分贷款整体下降了60%左右。但从我调研的情况来看，五一长假以后，小微企业以及个体工商户的贷款增长幅度基本回到了疫情前的水平，这说明小微企业和个体工商户活跃起来了，经济开始恢复正常，人们的消费开始回补。当然，不同的行业有不同的恢复程度，但整体状况是在好转的。

　　那么，在这种情况下，我们就要注意掌握好力度。我是主张分阶段出政策的，不可能一次把政策都出齐。情况在变化、不确定性太多，但一定要根据实际情况及时调整和完善。

　　问：您在今年的提案呼吁要发展互联网银行，进一步提升互联网银行对小微企业的服务能力。在发展互联网银行的过程中，如何做到有序发展？

　　肖钢：互联网银行首先要经过严格的审核准入拿到牌照。但是，拿到牌照不意味着就没有风险了，真正要办好一家互联网银行是很不容易的，需要很多条件，比如要有足够的资本，要有很优秀的技术能力，所以也需要继续加强监管。

　　在这里我想着重介绍互联网银行的一个特点，即它的平均每户贷款数额是比较低的。从我调研的情况来看，大概是在3、4万元左右。前段时间我和一家互联网银行座谈，他们提到想提高贷款额度至10万元左右。坦率讲，每户平均贷10万，这也是非常小微的金额了。因此，互联网银行之所以能够较好地控制风险，和他们比较低的贷款金额也是有关系的。如果像网络借贷一样放出去几百万，我想互联网银行就不会是现在这样一个局面

　　(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)