熊柴：中国房地产市场的六大失衡与对策

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 熊柴、 白学松

　　房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融。我们梳理了房地产市场的六大失衡，建议以人地挂钩和金融稳定为核心加快构建房地产长效机制，发挥房地产实体经济功能，回归居住和制造业属性。

　　导读

　　房地产是周期之母，关系国计民生。房地产在有力推进中国城市化、经济增长、民生改善等同时，也存在一些突出问题。房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融。我们梳理了房地产市场的六大失衡，建议以人地挂钩和金融稳定为核心加快构建房地产长效机制，发挥房地产实体经济功能，回归居住和制造业属性。

　　摘要

　　中国房地产市场存在六大失衡。

　　1）土地供需失衡：一是建设用地在城镇、乡村之间配置失衡。2016年中国常住人均乡村、城镇建设用地分别为326、119平方米，乡村是城镇的2.7倍。二是城镇用地在地区、城市之间配置失衡。分城市看，2006-2017年1000万人以上城市城区人口增长34.1%，但建设用地仅增长6.1%，居住用地仅增长1.1%；20万人以下城市人口增长1.5%，建设用地增长19.8%，居住用地增长15.3%。人地分离、供需错配导致一二线高房价、三四线高库存。三是城镇建设用地在利用结构上配置失衡。2017年中国城镇居住用地比例为31.4%，明显低于美国的46.9%、日本的61.3%。

　　2）房地产调控失衡：中国房地产调控重抑制需求轻增加供给，重短期调控轻长效机制，且信贷政策变动频繁。“调首付比例”、“限购”等需求端短期行政手段，误伤刚需，且松动后需求会反弹。2002-2018年的6轮调控，政策切换是应对风险的应急性选择，长效机制构建不足。2003-2018年累计动用全国性金融调控达12次，首付比例在20%-60%之间频繁变动，利率在基准利率7折-1.3倍间变动。2015年以来长效机制逐步推进，但限售、限价、限签等当下不合时宜的调控政策尚未修正，金融、土地、财税、住房保障等一揽子长效管理机制有待建立。

　　3）房地产与实体经济关系失衡：房地产一半是金融，一半是实体经济，2018年房地产及上下游行业增加值占GDP的23.1%。过去由于人地失衡、供求错配、货币超发等因素，房价快速上涨推高实体经济成本，吸引资金脱实向虚，金融属性超过实体属性。2009-2018年全国工业用地均价、新建商品住宅销售均价分别上涨1.4、1.9倍，一线城市二手房均价上涨4倍以上。2000-2018年中国住房市值年均增长15.7%，超过名义GDP的13%，住房市值与GDP的比例从234%增长到356% 。近几年以房贷为主的居民部门杠杆率过快上升。2008-2018年中国居民杠杆率从17.9%升至52.6%，居民家庭债务收入比由31.0%增至86.9%。

　　4）房地产收入结构失衡：2018年土地出让收入和房地产专项税相当于地方财政收入的34.4%，房地产收入重建设交易轻保有，存量房时代土地财政亟待转型。2017年中国土地出让收入和房地产相关税收中开发建设环节、交易环节和保有环节规模与地方财政收入的比例分别为31.6%、3.5%和2.3%。2015年OECD国家保有环节税收占GDP比重为1.1%，中国为0.6%，低于英国、加拿大、美国的3.1%、3%、2.6%。

　　5）住房供给结构失衡：中国住房供给体系重销售轻租赁，保障房供给不连续，中等收入住房支持不够，多元主体供给型的住房体系尚未建立。2015年中国城镇居民买房、自建、租赁以及其他比例为45：34：16：5，租赁比例远低于德国、日本、英国、美国的55%、39%、37%、36%。中国多数保障房将非户籍以及不符合保障房申请条件、但又买不起商品房的“夹心层”家庭排除在外，进入门槛较高，但退出门槛相对较低。

　　6）住房占有失衡：最低10%的家庭仅使用不到3%的住房面积，而最高10%家庭使用约20%的住房面积。2010年，最低10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别为2.3%、6.2%，最高10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别为21.8%、39.4%；2015年小普查数据存在一定抽样问题，导致最低10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别升至为2.8%、7.2%，最高10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别明显降至19.6%、36.9%；最新情况有待2020年人口普查公布。

　　2政策建议。1）以常住人口增量为核心改革“人地挂钩”，优化土地供应。坚持都市圈城市群战略，以新增常住人口与土地供应挂钩，替代旧的农业转移人口落户数量与土地供应挂钩，优化城镇用地在城乡、地区和城市之间的配置。2）保持房地产金融政策稳定，回归实体经济和居住属性。支持刚需和改善型购房需求、抑制投机性需求，保持货币金融政策连续性和稳定性，支持房企合理融资需求。3）丰富供应主体，转变住房供应结构。大力发展住房租赁市场，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系；加快构建“高收入靠市场、中等收入有支持、低收入能保障”的住房供给体系。4）稳步推进房地产税改革，推动土地财政转型。按照立法先行、充分授权、分步推进的节奏稳步推进，并针对中低收入家庭、特殊用途住房，设立税收优惠。5）房地产政策从短期调控到长效机制构建，从抑制需求到增加供给。将合理有效的短期调控升级到制度化，建立金融、土地、财税、住房保障、市场管理等一揽子长效管理机制，并从注重增加供给，促进长期供需平衡。

　　风险提示：政策推动不及预期。

　　目录

　　1    中国房地产市场存在六大失衡    

　　1.1 土地供需失衡

　　1.2 房地产调控失衡

　　1.3 房地产与实体经济关系失衡

　　1.4 房地产收入结构失衡

　　1.5 住房供给结构失衡

　　1.6 住房占有失衡

　　2    政策建议

　　正文

　　1中国房地产市场存在六大失衡

　　1.1土地供需失衡

　　随着中国城市化推进，大量人口由农村进入城镇；并且，进入城市化中后期后，人口更加向收入更高的核心城市和大城市群集聚，但是土地供给面临三大失衡。

　　第一，建设用地在城镇、乡村之间配置失衡。中国城乡二元户籍制度与土地制度排斥了市场对城乡人口和土地的有效配置，导致进城不能落户、迁徙不能定居的农民工不愿无偿放弃乡村原有的宅基地，形成农民工群体在城镇和乡村“双重占地”。根据国家统计局和自然资源部数据，2009-2016年乡村常住人口从6.89亿人减至5.90亿人，减少约1.0亿人；但乡村建设用地面积不减反增，从18.47万平方公里增至19.20平方公里，增加0.73万平方公里。人均城镇建设用地从112平方米上涨为119平方米，仅增长5.8%；而人均乡村建设用地从268平方米增长为326平方米，增长21.5%，是人均城镇建设用地的2.7倍。

　　第二，城镇用地在地区、城市之间配置失衡。中国城镇化战略长期存在“控制大城市规模、积极发展中小城市”的倾向，与人口迁移趋势明显背离，造成土地在地区之间配置失衡。分地区看，2009-2016年东部城镇建设用地增量比例低于城镇人口增量比例12.9个百分点；而中部、东北、西部分别高1.7、4.4、6.8个百分点。分规模城市看，2006-2017年1000万人以上城市城区人口增长34.1%，但建设用地仅增长6.1%，居住用地仅增长1.1%；20万人以下城市人口增长1.5%，建设用地增长19.8%，居住用地增长15.3%。中国人口长期大量向一二线核心城市集聚，但是人地严重错配，一二线城市土地供给严重不足导致高房价，三四线城市土地供给较多导致高库存。而且货币长期超发使得广义货币增速多高于名义GDP增长，尤其刺激供给短缺、优质公共资源富集的一二线城市房地产价格快速上涨。1998-2018年中国M2年均增长15.2%，明显高于GDP年均增长12.5%。从城镇住房套户比看，2018年一线、二线、三四线城市分别为0.99、1.06、1.12，一线城市住房供给偏紧。

　　第三，城镇建设用地在利用结构上配置失衡。1）居住用地和工业用地配置失衡。在“GDP锦标赛”下，地方政府一般压低工业用地价格以招商引资，同时控制居住用地供给以实现土地出让收入最大化。2017年中国城镇用地中居住用地比例为31.4%，明显低于美国的46.9%、日本的61.3%；工业用地比例为18.5%，明显高于日本的7.7%、韩国的10.1%。2）道路用地粗放，但绿地与广场用地供给不足。中国一线城市道路占建成区比例均高于15%，而巴黎、纽约、伦敦均处于10%-15%；绿地与广场用地占比均低于8%，而巴黎、纽约、首尔均高于20%。3）低效闲置建设用地大量存在。2017年中国城镇低效、闲置建设用地分别约为1.27万、0.14万平方公里。其中，低效建设用地主要为工业用地。

　　不过，近年来中国城市发展战略逐渐调整为“以中心城市为引领，以城市群为主体形态，以都市圈建设为突破口，对中小城市分类施策”。2019年2月，发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》要求，促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展，以培育现代都市圈为城市群建设突破口。4月，发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》要求，超大特大城市合理疏解中心城区非核心功能，大城市发挥规模效应和辐射带动作用，中小城市发展分类施策，收缩型中小城市瘦身强体。8月，中央财经委员会第五次会议强调，增强中心城市和城市群等区域经济和人口承载能力。12月，习近平总书记发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，要求尊重产业和人口向优势区域集中的客观规律，发挥各地的比较优势，分类精准施策。

　　1.2房地产调控失衡

　　中国房地产调控重抑制需求轻增加供给，重短期调控轻长效机制，且信贷政策变动频繁。

　　第一，过去二十年的房地产调控政策，重使用需求端的短期行政手段，如“调首付比例”、“调贷款利率”、“限购”、“限贷”、“调交易契税”等。但需求抑制是暂时性政策，误伤刚需购房者，而且调控政策松动后需求容易大幅反弹。而供给端政策，则着力不足，导致供需失衡。

　　第二，2002-2018年，我国共经历了6轮调控，政策切换往往都是应对风险的应急性选择，长效机制构建不足。例如为应对金融危机，2008年刺激政策出台，但房价在2009年空前暴涨；2010年起“国十条”、“国四条”紧急出台遏制房价上涨；2014年起行业面临高库存风险，随即刺激政策再度开始，又引发2016年以来新一轮房价暴涨，2016年“930”政策再度紧急收紧。

　　第三，中国住房金融政策被作为稳周期的调控手段，变动频繁。长期以来，我国房地产金融面临三大问题：一是货币超发助涨房价；二是住房信贷政策变动频繁，居民在政策放松时过度加杠杆；三是房地产融资政策变动幅度较大，房企对未来融资政策预期不稳。比如，在住房信贷政策方面，2003-2018年累计动用全国性金融调控达12次（不含16年推行因城施策后各地的调整），首付比例在20%-60%之间变动，利率在基准利率7折-1.3倍间变动。不稳定的住房信贷政策不利于市场平稳，居民在政策放松时过度加杠杆。2014年“930”至2016年“202”住房信贷政策不断放松，包括放宽贷款资质认定标准、降低首付比例、下调贷款基准利率和增加利率折扣等，刺激居民贷款买房。2014-2016年住房贷款发放额/GDP从5.4%上升至10.8%，居民部门杠杆率从35.7%快速上升至44.5%。（详见恒大研究院2019年7月报告《中国住房制度：回顾、成就、反思与改革》）

　　2015年以来长效机制逐步推进，但限售、限价、限签等当下不合时宜的调控政策尚未修正，金融、土地、财税、住房保障等一揽子长效管理机制有待建立。自2015年4月中央政治局会议首次提出“建立房地产健康发展的长效机制”以来，长效机制建设稳步推进，从“加快研究”、“建立完善”、“实施试点”、再到“全面落实”。2018年中央经济工作会议要求，“要构建房地产市场健康发展长效机制，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任，完善住房市场体系和住房保障体系”。2019年中央经济工作会议要求，“全面落实因城施策，稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制”。2020年初，央行工作会议指出，加快建立房地产金融长效管理机制。总体来看，当前限售、限价、限签等当下不合时宜的调控政策是在炒房活跃、房价非理性上涨时期的应急措施、有待修正，金融、土地、财税、住房保障、市场管理等一揽子长效管理机制有待建立。比如，限售限制产权自主交易，影响业主资金周转和自住性购房；限价人为扭曲价格，导致新房二手房价格倒挂；限签造成网签堰塞湖，房价统计数据失真。

　　1.3房地产与实体经济关系失衡

　　房地产一半是金融，一半是实体经济，2018年房地产及上下游行业增加值占GDP的23.1%。从金融角度看，按揭和预售制度决定房地产行业具有明显的金融属性，房地产安全与金融安全息息相关。从实体经济角度看，房地产开发投资带动建筑业以及钢铁、有色金属等上下游制造业；房地产消费既直接带动与住房有关的家电、家具、家纺等制造业，也明显带动媒体服务、物业管理等第三产业。从房地产开发投资占固定资产投资比例看，1999-2018年保持在20%左右，2018年为18.9%。从房地产业增加值占GDP比重看，1998-2018年从4.0%增至6.6%。从国际比较看，当前中国房地产业增加值比重明显低于美国的13.3%、日本的11.3%、德国的10.5%，但主要源于中国对房屋租赁数据统计不足，同时物业管理、经纪与代理等发展不成熟，存在低估。考虑房地产对建筑业及相关产业的拉动，2018年房地产及上下游行业增加值占GDP的23.1%。（详见恒大研究院2019年12月报告夏磊展望2020年房地产政策和市场：长效机制新思路 市场分化新格局）

　　过去由于人地失衡、供求错配、货币超发等因素，房价长期过快上涨，推高实体经济成本，吸引资金脱实向虚，金融属性超过实体属性。依据自然资源部和国家统计局数据，2009-2018年全国工业用地均价、新建商品住宅销售均价（全国层面缺乏二手房均价数据）分别上涨1.4、1.9倍。根据房产中介安居客和房地产协会旗下房价行情网数据，2009-2018年北京、上海、广州、深圳二手房均价分别上涨4.6、4.2、4、4.4倍。房价、地价长期过快上涨，导致企业用地成本升高，还增加了劳动者的居住成本，对实体经济形成压力。中国东部地区部分制造业逐渐向成本较低的中西部、东南亚等转移，核心城市科技类企业部分产业链外迁到周边低成本地区。从一线城市看，近年华为、大疆科技、中兴通讯、小米和阿里巴巴等科技企业，纷纷将生产、研发等对土地需求更强的部门从一线外迁到周边低成本地区，以节省土地开支。此外，过去房价持续过快上涨，吸引了大量社会资本进入，资金脱实向虚，使得一些企业热衷于“挣快钱”，开工厂不如炒房子，而对实体经济部门的研发投入缺乏热情，不利于产业升级。2000-2018年中国住房市值年均增长15.7%，超过名义GDP的13%，住房市值与GDP的比例从234%增长到356%     ，2018年中国住房市值与GDP的比例高于美国、日本、德国、英国、法国的126%、208%、238%、320%、341%。

　　近几年以房贷为主的居民部门杠杆率过快上升，对居民消费形成一定挤压。从杠杆结构来看，2018年中国住房贷款余额占住户部门债务余额的比例为53.9%。国际上，大多数国家房贷占比超69%，2017年24个公布数据的OECD国家，房贷占比分布在38%-94%之间，均值为69.4%。房产所有者的财富会随着房价上涨增加，如果居民杠杆率不高，房地产会促进消费增长，形成财富效应。若居民杠杆率上升过快，房贷占用日常大量现金流，将会对居民消费形成一定挤出。2008-2018年中国居民杠杆率从17.9%快速升至52.6%，居民家庭债务收入比由31.0%增至86.9%，而社会消费品零售总额增速由22.7%降为8.0%。近几年中国居民杠杆率上升过快，且在发展中国家处于较高水平。2008-2018年中国杠杆率年均增长11.4%，远高于美国、英国、日本、墨西哥、巴西的-2.3%、-1.0%、-0.3%、1.9%、3.8%。2018年中国居民杠杆率远低于美国（75.8%）、英国（83.9%）、日本（58.4%）等发达国家，但在人均GDP水平相当的发展中国家处于较高水平，远超巴西（28.2%）和墨西哥（16.1%）等。

　　1.4房地产收入结构失衡

　　房地产收入是地方财政主要来源，2018年土地出让收入和房地产专项税相当于地方财政收入的34.4%。用历史的眼光来看，土地财政在调动地方政府积极性、推动经济增长、完善城市公共基础设施建设等方面起到了积极作用。地方政府通过低成本征收农业用地，低价格转让工业用地，高价格出让商、住用地，一方面吸引产业投资，另一方面获得高额土地出现让金弥补财政缺口。巨额的土地出让收入主要用于征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设、基础设施建设等，成为中国经济发展的一个内生逻辑。土地出让收入方面，2012-2018年土地出让金规模由2.9万亿元增至6.5万亿元，占地方财政收入（一般公共预算收入、政府性基金收入和国有资本经营收入）的比例由20.0%增至27.0%。房地产专项税方面，2012-2018年契税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和房产税等房地产专项税由1.0万亿元增至1.8万亿元，占地方财政收入的比例由7.1%增至7.4%。整体来看，2012-2018年土地出让收入和房地产专项税合计占地方财政收入从27.1%升至34.4%。

　　中国房地产收入重建设交易轻保有，存量房时代土地财政亟待转型。2017年中国土地出让收入和房地产相关税收中开发建设环节、交易环节和保有环节规模与地方财政收入的比例分别为31.6%、3.5%和2.3%。根据OECD统计，2015年OECD国家保有环节税收占GDP比重为1.1%，中国为0.6%，低于英国、加拿大、美国的3.1%、3%、2.6%。由于主力置业人群在2013年见顶和当前城镇套户比接近1.1，大规模住房建设时代正在过去，存量房时代正在来临。从二手房/新房成交套数比看，2013年北京、上海、深圳均突破1，分别为1.0、1.1和1.5，率先迈入存量房市场，同时各城市二手房/新房成交套数比均在朝1靠拢。从套户比看，2018年中国城镇套户比为1.09，住房总体平衡，房地产逐步从高速转向中速、高质量发展阶段。随着存量房时代逐步到来，新拿地、新开工总量均会减少，土地市场降温，土地出让收入、房地产建设环节税收对地方财政的贡献将下滑。未来地方财政对房地产建设交易环节收入的依赖将难以为继，保有环节税收——房产税改革的紧迫性上升。

　　1.5住房供给结构失衡

　　中国住房供给体系重销售轻租赁，保障房供给不连续，中等收入住房支持不够，多元主体供给型的住房体系尚未建立；2015年中国城镇居民买房、自建、租赁以及其他比例为45：34：16：5，租赁比例远低于发达国家。

　　第一，中国住房供应体系重销售轻租赁。根据人口普查资料和1%人口抽样调查资料，2010年中国城镇居民住房来源中，买房、自建、租赁以及其他比例分别为43：32：21：4，2015年分别为45：34：16：5（2015年小普查统计的住房自有率偏高、租房率偏低，可能存在抽样问题），租赁比例低于多数发达国家，如德国、日本、英国、美国租赁比例分别为55%、39%、37%、36%。低租赁比率与房地产市场尚处于增量房阶段有关，也与租赁制度不完备有关。租赁市场管理主要依据《城市房地产管理法》（1994）和《商品房屋租赁管理办法》（2010），无专项法律。租赁市场还存在多项痛点，包括房源单一，个人房源占比达83%；租购不同权，承租人难以享受优质的城市公共资源等。在国际上，发达国家租赁房源多元化、机构化。个人、企业、政府、非盈利组织均是房源提供方。德国租房市场中个人房源占比仅66%，私营公司、公共住房公司、住房合作社占比分别达12%、11%和9%；美国租房市场中个人房源占比48%，房地产开发商、房地产信托投资基金、非盈利组织、住房合作社占比分别占32%、5%、4%和2%。

　　第二，保障房供给不连续，进入门槛高，退出门槛低。1995年《国家安居工程实施方案》标志着中国保障房建设起步；1998年房改提出“建设以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”，将保障房建设置于中心位置；2003年提出“大多数家庭购买或租赁商品房”，保障房供给进入停滞期；2007年为调控房地产过热，出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，重启保障房建设；2008年为应对国际金融危机开启“四万亿”投资，其中把“建设保障性安居工程”列为首项，大规模保障房建设开展。2015年国务院提出“三年行动计划”，要求2015-2017年改造棚户区住房1800万套；2017年再提出3年棚改攻坚计划，要求2018-2020年再改造1500万套。2009-2017年，保障性安居工程累计开工6137万套，相当于同期商品住宅新开工套数的48.2%。

　　在实践层面，多数保障房如经济适用房，申请条件要求“具有当地城镇户口”、“家庭收入符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准”，通过户籍和收入限制将非户籍家庭以及不符合保障房条件、但又买不起商品房的“夹心层”家庭排除在外，进入门槛较高。但在退出机制上，经济适用房房主5年后拥有全部产权，按届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例交纳土地收益等价款后可出售，退出门槛相对较低，购房者可获得较大退出收益。近年来北京等地推行的“共有产权房”是优化住房保障缺陷的有益尝试，在进入端放开户籍限制，退出端规定转让对象应为代持机构或其他符合共有产权住房购买条件的家庭。（详见恒大研究院2019年10月报告《中国房地产：问题、难题与建议—“激荡二十年”系列三》）

　　1.6住房占有失衡

　　当前城镇家庭住房拥有的不平衡程度较为严重，最低20%的城镇家庭户拥有约6%的住房面积，而最高20%的家庭户拥有约40%的住房面积。

　　根据人口普查资料定义，当一个家庭有多套住房时且未出租或借给他人居住，其“使用”的住房面积为全部住房面积；但如果该家庭有住房出租或借给他人居住，则该住房面积为实际居住人“使用”，计入实际居住人的住房面积。从现实来看，租房人群的人均住房面积建筑面积一般在30平以下；如家庭人均住房面积超过50平，则人口普查统计的住房面积很可能为该家庭产权所有。因此，考虑出租等情况，人口普查的使用住房数据可能会低估富裕家庭的产权住房面积，高估贫困家庭的产权住房面积，因此低估实际产权拥有住房情况的不平衡程度。

　　在恒大研究院2019年8月报告《中国住房存量报告：2019》中，我们对人均住房面积在8平方米以下的家庭户乐观假设其人均住房面积为7平方米，对人均住房面积在70平方米以上的家庭户保守假设其人均住房面积为72平方米，由此计算不同类型家庭户拥有的住房面积。研究发现从使用情况看，住房分布的不平衡程度仍然严重。换算为五等份或十等份看，2000年最低10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别为3.0%、7.1%，最高10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别为22.4%、39.0%；2010年，情况变化为，最低10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别为2.3%、6.2%，最高10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别为21.8%、39.4%；2015年小普查数据存在一定抽样问题，导致最低10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别升至为2.8%、7.2%，最高10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别降至19.6%、36.9%；最新的情况有待2020年人口普查公布。

　　根据人口普查资料城镇家庭户住房“使用”情况的数据估算，1995-2015年全国城镇家庭户住房使用分布的基尼系数大致保持在0.3左右，这显然存在低估。如果考虑20%的城镇家庭户租房、人均住房面积更低的城镇集体户人口以及2亿多农民工群体在城镇置业比例较低等情况，低收入群体实际拥有的住房面积占比与其户数即人口占比的比例无疑将更低，即产权层面的城镇家庭住房分布基尼系数无疑更高。

　　2政策建议

　　房地产长期看人口，中期看土地，短期看金融。要实现“稳地价、稳房价、稳预期”的政策目标，促进房地产市场平稳健康发展，我们建议以人地挂钩和金融稳定为核心加快构建房地产长效机制，建立居住导向的新住房制度，更多发挥房地产实体经济功能，回归居住属性和制造业属性。

　　一是以常住人口增量为核心改革“人地挂钩”，优化土地供应。目前的“人地挂钩”源于2016年9月国土资源部、发改委、公安部等部委联合发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》文件，指农业转移人口落户数量与城镇建设用地供应量挂钩，并规定“超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地”，因此并不能解决热点城市人口流入与住房供应紧张之间的矛盾。未来应坚持都市圈城市群战略，加快推进农业转移人口市民化，建立健全宅基地自愿有偿退出机制，推行新增常住人口与土地供应挂钩，推进市场化跨省换地，优化城镇用地在城乡、地区和城市之间的配置，严格执行“库存去化周期与供地挂钩”政策，优化城镇城市工业用地、住宅用地、商业用地及公共服务用地等结构。

　　二是保持房地产金融政策稳定，回归实体经济和居住属性。房地产短期看金融，房地产过度金融化是风险之源，金融稳健是治本之策。2019年5月以来针对房地产融资出台了一系列收紧政策，从海外债、信托、信贷等全面收紧。当前既要防止货币放水刺激房地产泡沫，又要防止主动刺破引发重大金融风险。一是坚持差异化的住房信贷政策，支持刚需和改善群体购房自住，抑制投机性需求；二是保持货币金融政策连续性和稳定性，避免住房金融政策调整过快过急，导致市场短期内剧烈波动，引发处置风险的风险；三是房地产融资从过度收紧回归中性稳定，避免一刀切走极端，支持房企合理融资需求。

　　三是丰富供应主体，转变住房供应结构。当前中国住房供给体系重销售轻租赁，多元主体供给型的住房体系尚未建立。未来供应主体将从以开发商为主转变为政府、开发商、租赁中介公司、长租公司等多方供给；以市场化的商品住房为主、加大各类保障性住房供应力度，形成“高收入靠市场、中等收入有支持、低收入能保障”的阶梯化住房供给结构。不过，住房供应结构的探索与政策出台须因地制宜，警惕盲目跟风。

　　四是稳步推进房地产税改革，推动土地财政转型。房地产税改革的根本目的在于给地方创造稳定税源，健全地方税体系，推动“土地财政”在完成城镇化的阶段使命后成功转型。房地产税改革，方向是将房产税和城镇土地使用税二税合一，并对个人住房开征房地产税。在节奏上，立法先行，在全国人大经过审议形成法律；在具体实施时，对地方政府充分授权、分步推进。并且，作为财产税和直接税，房地产税出台方案应充分考虑居民的税收负担，针对中低收入家庭、特殊用途住房，设立合适的税收优惠。

　　五是房地产政策从短期调控到长效机制构建，从抑制需求到增加供给。一是取消一些不合理的短期调控政策，将合理有效的短期调控升级到制度化，建立金融、土地、财税、住房保障、市场管理等一揽子长效管理机制。如在大量人口流入的一二线城市增加共有产权房和租赁住房供应；“限房价、竞地价、竞配建”等创新土地出让模式逐步替代价高者得的传统模式，打破地价推升房价、房价拉升地价的循环等。二是从侧重抑制短期需求转为注重增加供给，促进长期供需平衡。人口决定需求、土地决定供给、金融决定需求的释放。短期的需求侧调控政策，或刺激需求急剧释放、或压抑需求延后释放，只是短期的权宜之计，无法解决长期供需不平衡的根本矛盾。供给端的政策，如人地挂钩、确立都市圈城市群战略、调整土地用途结构、完善租赁市场等才是平衡供需的长期之策。

　　南开大学杜光瑜对本文数据整理有贡献

　　(本文作者介绍：恒大研究院院长助理、首席城市研究员。清华大学博士、社科院博士后，副研究员职称。)