文/新浪财经意见领袖专栏作家 徐远
这次新冠肺炎疫情的影响还远未结束，但是已经有所缓解，可以喘一口气。这时候我们既要估算疫情对经济的影响到底有多大，也要分析现有政策和未来政策有多少空间。基于对疫情对经济影响的分析，以及对中国经济未来发展趋势的理解，我提出一个政策设想：面向大量流动人口推出“二次房改”。具体而言，通过大规模建设安居房和提供配套公共服务，我们有机会将几亿农民工真正融入城市，同时提高社会的人力资本、技能状况，并节约社会资源的使用，释放潜在经济动能。
当然，这只是我个人的一个设想，基础是以前的学习和研究，提出来供大家讨论。
疫情的影响到底有多大
最新疫情数据显示，国内累计新增病例8万多，国外累计新增病例已经突破20万。相比2003年的非典、2009年的甲流，这次疫情的全球化程度，以及防控措施的级别都前所未闻。这次疫情的规模，甚至可以和1918年的西班牙大流感相比，目前至少不能排除这个可能性。而且，上世纪七八十年代以来，伴随着人类历史上的第二波全球化浪潮，现在人口流动的频率和总量也导致病毒加速传播，伤害日渐扩大，形势依然严峻。
这次疫情不是简单的病毒疫情，公共卫生问题很快又对经济发展带来严重威胁，形成了“经济疫情”，因此是双重疫情。国内外应对疫情的普遍措施，基本都是人员隔离、小区甚至城市封锁，生产、娱乐等各项经济活动暂停，延长假期、推迟上班。全世界的传染病专家目前都没有太好的办法，目前还没有好的药品，疫苗短期内也没有希望研制成功并大规模应用。
即便国内疫情按4月能控制住的情形来乐观估算，从工作时间的角度看，2月份已经损失了20个工作日，3月至少也要损失10个工作日，所以保守估计会损失30个工作日。全年一共250个工作日，也就是八分之一的工作时间已经损失。从GDP的角度看，2019年一季度GDP是22万亿元，其中，和居民生活直接相关的领域，比如餐饮、旅游、娱乐、家庭服务、交通大概是2万亿元，目前保守估计已经损失1万亿元。另外20万亿元按照10%的损失率匡算，损失也在2万亿元，二者相加2020年一季度的GDP损失总额至少3万亿元。
另外，国家统计局的最新数据显示，今年1-2月工业增加值、固定资产投资、社销总额三项数据都是两位数的大幅降低，其中，工业增加值降低13.5%，固定资产投资降低24.5%，社会消费零售总额降低20.5%，三项平均降幅为19%。假设今年3月这三项数据能和去年持平，初步估算一季度的平均降幅也将超过10%。
不仅如此，2020年是“十三五”的最后一年，原计划今年的GDP还要增长5.7%，这样才能满足既定的翻番任务。2019年经济下行态势下GDP的增速是6%，今年一季度GDP已经损失3万亿元，意味着剩下三个季度的GDP要增加到7%甚至更高。也就是说，这次疫情对经济的影响，想要把损失补回来，并完成经济任务，后续的经济刺激力度应该至少和2009年4万亿元差不多量级。
可用的政策空间分析
考虑到2019年经济增速下行态势，2020年想把经济增速提起来，政策本来就要加大宽松度，叠加疫情以后更需要政策加大力度。目前已经出台的政策，包括小幅度降息、定向降准，替企业减租金、减社保、免利息，还有给企业和个人各种补助、带薪休假，以及其他补充政策，都是好的，但是这些政策都是尽量弥补损失的“亡羊补牢”型，不是增强动力型。最新出台的新基建政策，有点像增强动力型，但是有很大局限性。
遇到困难的时候，这些政策对于解决困难有用，但是对于进一步增强经济动力的效果很有限。那未来的政策空间有多大呢？我们可以从三个方面来讨论。
第一，财政政策。2015年以来政府的财政压力越来越大，如果现在要进一步让政府特别是地方政府花钱，新形成的债务压力将无法承受。地方政府的花钱方式，往往是投入传统的“铁公基”项目，但是现在全国各地看得见的、容易做的基建，比如道路，县城甚至乡镇的基础设施都差不多了，而且使用率很低。
最近几个月，也有很多讨论围绕财政赤字展开，有人提出可以发结算的专项债，但是专项债的总体规模，以及能否形成有效的、高质量的资本存量都是问题。财政政策自身也一直存在决策、审批、项目宣传、资金使用等效率问题，还有潜在的腐败问题，所以财政政策的空间并不大。
第二，货币政策。货币政策的首要目标是稳定物价，盯住通胀水平。全国人大每年给央行制定的货币通胀目标都是3%左右，实际执行一般控制在3%以下。今年1月和2月的通胀率分别是5.4%和5.2%。如果今年通胀的目标仍控制在3%，意味着后面三个季度通胀的水平要在3%甚至2%以下。通过发货币来刺激经济，同时再想满足全年通胀3%左右的目标很难。货币政策还可以降准、降息，但这对实体经济到底有多大的作用、货币传导机制的有效性等，都有问题。所以货币政策的空间也不太大。
第三，房地产政策。应对短期的经济周期问题，房地产一般非常有效，不仅自身体量大，而且产业链关联度高。但目前面临一个制约条件：房地产调控基调是“房住不炒”，想大规模放松调控，难度比较大。去年又专门强调不用房地产刺激经济，要考虑调控政策的连续性，如果放开，房价太涨，容易造成社会财富差距进一步加大，尤其是低收入人口以及年轻人的压力大增。房地产调控有全局意义，所以传统商品房市场的政策空间也不大。
第四，产业政策。产业政策最近讨论新基建比较多，这个事情要跟财政政策结合起来看。传统基建跟地方政府财政有关，目前大多数城市，特别是中西部、中小城市的基础设施利用率很低，再建肯定会形成很多坏账，不适合再加大投入。大城市、核心都市圈的内部道路、交通、网管可以改进，但速度又没那么快。比如北京想新建地铁需要规划、拆迁等各种工作。其他大城市的内部基础设施建设同样如此，不容易快。所以传统基建还有空间，但速度受制约。
新基建是传统“铁公基”加上5G、超高压、工业互联网、充电站等，以新技术或数字基础设施为特征。但如果技术不成熟，新基建的推进没法太快，强推会有副作用。这几年一直鼓励发展高端制造、现代智能制造，都是长期产业战略，想在一两年内就对经济增长有效果很难，而且硬推下去的副作用更大，万一技术方向有变，将带来惊人的浪费。所以新基建的政策空间也不大。
理想的政策是短期能见效，长期也很有用
有没有政策既能救急，又有长期战略价值？我们不妨设想这一类政策的特征，我认为要同时满足三个条件：
第一，能短期内促进经济复苏，即政策力度必须足够大，能够把今年的短期经济目标实现。第二，不能有太大副作用，同时还能够夯实中长期经济增长基础，或者孕育中长期的经济增长潜力。第三，有助于改善社会长期综合治理。
基于此，我提出了一项探索性建议，即大规模建设安居房，启动“二次房改”，我认为它能同时满足这三个要求：
第一，短期内能促进经济快速复苏。安居房建设政策的构想，是全年建设1000万套安居房，主要面向外来新市民，即农民工和其他流动人口，考虑到他们的购买实力，安居房套均50平米，按每套总投资100万元算，年投资就是10万亿元，其中包含土地费、建筑安装工程费。这么大规模的新增投资，不管是拆迁还是地方政府新增收入，特别是国债收入都会带动关联投资。
安居房还能替代掉部分低质的房地产，形成新增固定资本，大概是4-5万亿元规模。现在的房地产投资规模是13万亿元，替代掉5万亿元的话，房地产投资领域还能净增5万亿元，净增率为30-40%，根据经验大概带动GDP增长3%，因此能解决短期经济增长和经济复苏问题。
有人提出，每平米两万元的价格是不是太高？其实这只是一个简单匡算。安居房设计是建在核心城市和都市圈，土地费用会比较高，每平米建设成本在4000元左右，另外是转移支付部分，实际会有一些弹性。
第二，兼顾经济中长期增长。假设未来十年都遵循理想政策，新增投资大概可以托住未来10年每年经济增长3%的下限。过去20年的经济增长有两个基本推动力，一是住房商品化改革，二是加入WTO。住房商品化改革其实是启动了内需，国内需求市场通过住房带动基础设施投资、家庭消费；加入WTO的对外开放启动了外需。内需和外需一起托住了中国过去20年的经济增长。
现在需要另外一次大动作，同样包含内需和外需两个方面。内需就是“二次房改”，大规模建设安居房，带动关联产业发展；外需就是“二次开放”，对应之前WTO带来的“一次开放”。“一次开放”的实质是把国内的生产要素和国外已经比较成熟的流动性市场结合，是商品走出去。“二次开放”是针对国内高端服务、智能制造、科技研发比较弱的实际，把国外的高端生产要素引进来，促进国内高端制造业和现代服务业发展，进一步促进经济增长。今年年初《外商投资法》生效，主要就是扩大金融服务业的开放，引进生产要素、生产经验、服务业经验，促进国内服务业以及高端制造发展。
“二次房改”和“二次开放”综合，可以保证未来10-15年每年5%以上的高质量经济增长，到2035年经济总量再翻一番，基本实现现代化就有了保障。
第二，改善社会长期综合治理。现在的城镇居民总量大概是6亿，社会最基本的结构特征就是城乡二元结构，二者的福利待遇、基本公共服务等方面存在各种不平等，上世纪八十年代至今一直没有解决。假设未来十年都按照安居房政策来设计，将有1亿套安居房，按照一套房对应三口之家计算，就能容纳3亿新市民，再辅以基本公共服务，让农民工变成市民，社会治理就可以改善，城乡二元结构基本可以打破。
农民工转市民的好处是公共服务给人带来对城市和国家发展的认同感，从而留在工作地点，并融入当地的社会生活。这样一来，消费和生活习惯都会改变。
这次国内对抗疫情面临一个很大的困难就是流动人口，没有流动人口，很多工厂无法开工，同时，人口流动也加重了疫情。因此，政策要逐步将人口稳定下来，否则，人口总是被迫大规模流动，还会造成社会绩效降低，跑来跑去浪费时间和资源，也不利于情感稳定，落后地区的很多基础设施长时间闲置等等，同时，中心城市和都市圈的基础设施又很紧张。如果能让流动人口在大城市定居，基础设施的投资效率会高很多，社会管理成本也会低很多。而且，城乡二元结构不打破，大规模春运，人在城里家在村里，社会治理现代化基本上就是一句空话。
“二次房改”的内涵和机制
之所以称安居房建设为“二次房改”，是因为它不是简单的建房子居住，本质上是引导3亿农民工市民化，属于社会的综合变化，需要与很多机制设计、细节设计、政策激励相容。与“一次房改”相比，二者有相同也有不同。
1998年“一次房改”是住房商品化改革，主要针对城镇职工、老市民；“二次房改”是针对以农民工为主体的新市民，把农民工群体市民化。现在的农民工总量是2亿左右，如果算上他们的小孩和未来进城的农民工，大概会有3-4亿人。“二次房改”做得好的话，也能容纳5-6亿新市民，和“一次房改”5亿人的规模差不多。
“二次房改”如果能够完成，现在6亿市民未来大概增加到10亿左右，城乡二元结构基本打破，中国基本结束农业社会结构，进入工业社会、城市社会。从这个角度也可以说，没有“二次房改”，没有大规模的农民工市民化，我们将始终是一个城乡二元结构的社会。二元结构体系下社会的运营成本很高，中国发展想再上一个新台阶很艰难。现阶段产业发展的短板，大家有一个高度共识，就是现代服务和高端制造，即高级工业。以前是初级、中级的工业化，现在要升到高级的工业化，与社会经济发展阶段匹配。
“一次房改”的经济背景是中国初级工业化，发展的是初级和中级制造业，载体是城镇与工厂的结合。很多中小城市只要有工业园区、大工厂就可以城镇化，既能吸引就业还能创造税收。
“二次房改”的经济背景是发展高端制造业和现代服务业，核心载体是都市圈，中小城市的竞争力会越来越弱。也可以说，房改和城市化进程一样，也分为两个阶段，“一次房改”是城镇化，“二次房改”是都市化，前者是城市化的初级阶段，后者是城市化的高级阶段。
上述建议和想法还不是很全面，还有很多细节需要补充。下面我补充三个细节内容，即“二次房改”的方向、思路和抓手。
第一，“二次房改”的方向不是简单解决住房问题，而是引导农民工市民化，消解城乡二元结构，通过建安居房让这些以农民工为主体的流动人口在就业地安居乐业，促进社会稳定繁荣和人力资本提升，为经济增长创造潜力。安居房政策不仅仅是房子，还包含着社会综合治理目标。
第二，“二次房改”落地的基本思路，是政府定思路，市场为主体，即政府保证方向正确，市场保证任务实现。政策部门要主导但不包办，主要还是让市场机制发挥作用。
第三，政策抓手是安居房要大规模建在中心城市和都市圈。这里有三个关键词，中心城市、都市圈、大规模。从全球范围内看，未来的基本趋势是人口大规模往中心城市和都市圈聚集，很多中小城市的人口慢慢不再增加，有的甚至萎缩。安居房的地理位置安排，要和人口流动方向一致。
安居房政策和“房住不炒”政策基调也高度一致。“房住不炒”不是不让人买，而是不让人为卖而买。安居房主要是针对中低收入流动人口，把他们转化为新市民，并主要以在就业地交社保作为指标来分配购房名额，不是投资炒作，而是满足流动人口的居住需求并配备基本公共服务。建大量安居房也是“房住不炒”的一个保障，相当于把供给增加，炒作自然就没有空间。
2019年8月26日中央财经委员会第五次会议就明确指出，发挥中心城市和都市圈的经济和人口承载力优势，发挥其他区域保障粮食安全、环境安全和边疆安全的功能，这既表明区域协调发展不是各个地方都一样，而要发挥各地比较优势，也高度认可了大城市都市圈在经济承载方面的主要功能，安居房建设的区位选择与这项区域协调发展的政策思路也一致。
细节补充
要进一步讨论安居房建设，还有很多细节问题非常重要，要不然政策很容易走形。
1．获取资格：安居房将面向所有无房的中低收入流动人口，按照单一标准来分配名额，单纯以在就业地缴纳社保年限来算积分，不附加户籍、学位等标准。只要在这个城市就业但是没有住房，就有资格购房。当地户籍人口如果没有房子，也具备安居房购买资格。安居房政策本来就有社会转移支付性质，以就业为指标，目的是解决流动人口，特别是给中低收入流动人口的住房问题。
2．户型设计：主要面向中低收入群体，所以安居房是小户型，40-60平米。户型一定不要太大，70平以上就变成商品房了。这里面还有一个考虑，是和现有房地产调控政策兼容，当前房地产调控还实行限购限贷，因此中高收入人口就不会买安居房，因为占用购房名额。加上其他复杂的政策设计，最终希望安居房和商品房两个住房市场互补，共同构成一个完整的住房市场。
3．房屋销售：即租售模式的选择问题。租赁模式下管理和运行成本很高，还有资金回笼问题，不容易形成资金的闭环，从商业角度来说，效率会比较低。按商品房模式走，好处是资金可以回笼，开发商可以持续运转。所以，安居房按商品房销售，而不是租赁房。
4．购房方式：不能完全是福利，否则经济难以负载。商业也要有可持续性，所以必有首付，而且不能太低，要保证是有一定支付能力的人来买，这样对商业银行业而言才安全。利率可以适当优惠，但也不能太多，比如适用公积金贷款利率，对低收入的人口可有一定的补充。总之兼顾商业可持续、商业安全，保证政策可持续。
5．城市选择：一定要在中心城市和都市圈，不能选小城市。由于人口流出，小城市建了房子也没人买，对社会是巨大的浪费。要按人口流动方向和人口数量来选择城市，并且合理调配安居房名额。
6．区位选择：最好是近郊，一定要防止把房子建在远郊区。远郊通勤成本、基础设施配套都非常贵，是新的巨大浪费。
7．土地来源：现在大城市内部有很多低效工程用地，还有一些科研用地存在管理不规范问题，拿出一小部分就足够建安居房。城市内部土地的数量从来都不是问题，问题是怎样把账算清楚，使用更高效。还可以通过中央发特别国债的方式来补充土地出让金，使地方政府更有积极性。比如建安居房，短期内的土地出让金需要中央和地方共同承担。农民工的市民化会给城市带来新的经济增量，包括税收和社会效益，足够覆盖地方政府的短期损失。
8．开发建设：主张商业化运作。政府管土地供应、监管质量和各种配套，实际开发还是要商业化运作，要符合各方利益，各方都要激励兼容。目前来看，政策的细节设计至少面临流动人口、商业银行、地方政府、房地产开发商四方的利益，协调好各方才能做成。
9．社保跟人走：二次房改是农民工等流动人口市民化，基本原则是社保跟人走，账户上的资金余额都要统一划拨和管理，这样城乡二元体制才能打破。可以采取渐进改革的思路，就是“有档次之差，无身份之别”，身份要先给，保障的水平可以慢慢统一。
10．公共服务配套：同样要“有档次之差，无身份之别”，即基本公共服务要满足，但社会保障水平可以通过城市化形成的经济增量慢慢补齐。比如农民工子女入学、医疗资源供给等问题，要提高公共服务的可得性。
总的来说，面对疫情这样重大的公共卫生事件，提出以上想法，肯定还有无数细节问题和复杂的机制设计需要大家进一步讨论。如果最终能形成一个可落地的方案，不仅对疫情后的经济复苏有帮助，对中国的城市化深入发展和现代社会建设都有战略意义。
(本文作者介绍：北大国发院金融学教授)
责任编辑：陈鑫
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