任泽平：为何降低外国人永居门槛也不放开生育？

2020年03月04日11:15 作者:任泽平

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家任泽平、熊柴

　　近日，司法部就《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（下称2020年《条例》）公开征求意见，引起社会广泛关注和争议。

　　我们认为，中国经济社会繁荣发展需要全球人才助力，中国人民普遍支持引进对华友好、遵守中国法律的、为中国经济社会发展作出贡献的高素质人才，但外国人永居政策需充分考虑国情民意。

　　在国内对本国人继续实施严格计划生育的情况下，这时候却大搞降低外国人永居门槛，真的合适吗？

　　各界争议的可能并不仅是该不该降低外国人永居门槛，中国经济社会正在变得越来越开放，大家也不是不欢迎外国优秀人才，还有比中国人更好客的吗？大家只是认为，为什么不能在大规模引进外国人之前先放开国内的生育呢？我们自己生的孩子就不优秀吗？这难道不是更重要、更紧迫？

　　近年中国出生人口大幅下降，人口老龄化加快到来，将对中国经济社会发展带来日益严峻的挑战。我们多年来长期呼吁，尽快全面放开并鼓励生育，正视渐行渐近的人口危机，积极应对人口老龄化、少子化的严峻挑战。但相关改革一直迟缓，社会各界深感遗憾。

　　事实上，社会反响如此之大，大家反对的可能并不是适当降低外国人永居门槛本身，而是对长期严格的计划生育、事实上的外国人超国民待遇、广大民众大城市落户难上学难就医难而外国人可以通过《条例》更容易获得福利等问题的民众情绪集中宣泄，是对社会公平与正义的民意呼吁，这都反映了改革的紧迫性，其优先级和紧迫性显然高于修改《条例》。

　　我们提出四大建议：降低中国绿卡门槛之前应优先放开计划生育；应充分吸取欧美经验教训防止外国人大规模无序流入带来的各类风险；绝不能再给予事实上的超国民待遇，伤害国民感情；如果一定要降低门槛，优先考虑引进外国年轻单身女性解决中国性别失衡、剩男婚配问题。

　　1 中国绿卡门槛明显下调，旨在吸引全球人才

　　与之前政策相比，2020年《条例》在申请条件方面主要有四大变化：

　　一是新增杰出成就申请永居。取得国际公认杰出成就的外国人，以及上述外国人推荐的专业人才，可申请永居。

　　二是在经济社会发展需要方面大幅放宽任职单位和申请人条件限制。在任职单位方面，2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》要求须在中央部委或省政府下属机构、重点高校、重点企事业单位、高新企业、鼓励类外资企业、外资先进技术企业、外资出口企业等任职，但2020年《条例》放宽至重点行业、重点地区、普通高校科研机构、高新企业、国内知名企业等；在申请人条件方面，从副总经理、副教授等职务职称放宽至高级管理和技术人才、助理教授、急需紧缺人才，并不再要求“连续任职满四年、四年内居留累计不少于三年”。

　　三是在投资申请方面，一般门槛从2004年的200万美元降至2020年的1000万人民币，且不再有三年限制。

　　四是新增普通工作申请，普通外国人如符合学历、居留年限和收入要求，可申请永居。如博士毕业或国际知名高校毕业、工作满三年、累计实际居留不少于一年的，或重点行业、区域工作满三年、居留不少于一年、年收入不低于上年该地区城镇职工平均水平的四倍的，均可申请永居。

　　绿卡制度是参与全球人才竞争的重要手段，1985-2016年中国发放绿卡不到万人，但面临数百万人才外流，官方降低中国绿卡门槛，旨在集聚全球智慧、降低乃至扭转长期人才赤字。

　　永久居留资格俗称绿卡，绿卡制度是欧美发达国家在全球范围内开展人才竞争，吸引和留住高层次人才的一项重要制度。新中国绿卡的雏形可追溯到1964年国务院《外国人入境、出境、过境、居留、旅行管理条例》规定的居留登记。1985年《外国人入境出境管理法》首次划分“短期居留”、“长期居留”和“永久居留”三类，但中国绿卡门槛极高，1985-2003年仅发放不到100人。2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》首次明确实施细则。2012年中组部、人社部等多部委联合发布《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，规定除选举权和被选举权外，原则上和中国公民具有相同权利义务。

　　2004-2015年中国累计发放“绿卡”不到8000人。与此同时，中国人才外流严重，比如1980-2018年美国累计向中国人发放绿卡214万。根据联合国《世界人口展望2019》，仅2010-2015年中国净流出174万人，同期美国净流入477万人。

　　2016年2月，中办、国办发布《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，认为存在申请条件设置不够合理、签发对象偏窄、待遇落实不到位等问题，要求“加快制定外国人永久居留管理条例”。2016年6月公安部就《外国人永久居留管理条例（草案）》公开征求意见；当年，共批准1576名外国人永久居留，较上年增长163%。2020年2月司法部就《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》再次征求意见。依据人口普查及公开资料估计，当前在华外国人约100万，其中留学生近50万，持有永居资格的外国人不到2%。

　　2 与美日比较，中国绿卡门槛高还是低？

　　美国绿卡门槛低于中国。美国为多族裔的移民国家，1900-2018年人口从7621万持续升至3.3亿，其中累计发放绿卡6628万。根据美国移民局，美国绿卡申请资格主要分为四大类：投资、工作、家庭、其他。

　　与美国绿卡申请资格相比，中国2020年《条例》门槛较高。

　　1）“投资”类别中国门槛高。美国门槛是100万美元，中国是1000万人民币。

　　2）“工作”类别中国门槛总体高。美国分为三大优先层级，第一优先为杰出教授或研究员、跨国公司的经理或主管，中国则为重点行业和地区急需紧缺人才、重点高校助理教授以上、国内知名企业高级管理和技术人才等，中美门槛各有高低；第二优先为高学历的专业人员，第三优先为有经验的工作者（至少2年工作经验）或专业人士（至少美国学士学位）；中国则要求博士毕业工作满3年，或者重点行业工作满3年、年收入不低于该地区平均工资的4倍等，比较看中国门槛高。

　　3）“家庭”类别中国门槛高。美国公民的配偶、子女、父母、未婚夫（妻）及子女、遗孀或鳏夫，及永居外国人的配偶、子女等；中国对配偶有婚后生活五年、且每年实际居留9个月以上的时间要求。

　　4）“其他”类别，如国际组织退休官员和雇员、难民等。

　　日本绿卡申请门槛与中国各有高低。日本对外国劳动力和外国移民态度总体谨慎保守，近十年因为劳动力短缺、绿卡制度适度放宽。2018年末，在日外国人规模273万，其中获永居资格77万、占比28%，留学生、技能实习生分别为33.7、32.8万。日本永久居留政策总体分为五类：突出贡献、高级人才、家庭团聚、居留、难民。

　　1）在突出贡献方面，日本要求居留5年以上，中国无时间限制。日本要求在外交、社会、经济、文化等领域做出突出贡献、且居留5年以上的，可申请永居；中国无时间要求。

　　2）在高级人才方面，日本实行积分制，各有高低。日本把高级人才分为学术研究、专业技术、经营管理三类，积分超过70分以上且持续居留3年，或超过80分以上且持续居留1年的，可申请永居。积分表分为学历、工作经验、年收、年龄、研究成果、职级、投资、其他八类，比如在学术研究和专业技术类，学士、硕士、博士学历分别可获得10、20、30分，工作3年、5年、7年及以上分别可获得5、10、15分，年收入400-1000万日元可获得10-40分，年龄在39岁及以下、34岁及以下、29岁及以下分别可获得5、10、15分，通过日语能力考试N1、N2可分别获得15、10分等。中国方面，收入要求较高，但无语言和年龄差别政策，对重点行业、重点区域有特殊政策，未明确国际知名高校的范围及获得学历层级，2020年《条例》提出“适时制定积分评估制度细则”。

　　3）在家庭团聚方面，中日各有高低。日本公民和永居外国人的配偶且婚姻超过3年，在日本居留1年以上可申请永居；中国需要婚姻超过5年、居留约4年，中国门槛较高。日本公民和永居外国人子女在日本实际居留1年即可获得永居，中国未满18岁子女可直接投靠中国公民或永居外国人，日本门槛较高。

　　4）在一般居留方面，日本要求，持续居留10年以上，期间以就业签证或居住签证居留5年以上，未受过罚款或徒刑，履行纳税、支付公共养老金等义务的可申请永居。

　　5）难民，被认定为难民且持续5年居留在日本。

　　3 中国绿卡政策制订需充分考虑国情民意

　　3.1 降低绿卡门槛之前应优先放开计划生育

　　绿卡与生育都属于人口问题，尽管降低绿卡门槛的考虑与调整生育政策截然不同，引致的在华外国人规模增量可能也明显小于放开生育后的新增出生人口，但社会普遍质疑：为何宁愿引进外国人也不放开并鼓励生育？并且，中国少子老龄化问题日趋严峻，由于人口因素变化缓慢但势大力沉，若不抓紧调整将严重影响民族复兴和大国崛起，这比调整绿卡制度、引进外国移民显然更重要、更紧迫。

　　当前中国人口面临三大趋势：一是出生人口持续下滑，2030年将降至不到1100万。继2018年中国出生人口下降200万后，2019年出生人口再下降58万至1465万，后续生育形势严峻。二是人口老龄化加快，未富先老。2019年中国65岁及以上人口占比达12.6%，美日韩老年人口比重达12.6%时人均GDP均在2.4万美元以上，而中国仅1万美元。中国人口老龄化速度和规模在全球前所未有，2022年将进入占比超过14%的深度老龄化社会，2033年左右进入占比超过20%的超级老龄化社会。人口老龄化使得社保收支矛盾日益凸显，养老金缺口将日益凸显。三是人口总量即将陷入负增长，当前趋势下2100年将降至约7.5亿。2019年中国人口突破14亿，《国家人口发展规划（2016-2030年）》预期的2020年14.2亿不可能实现。联合国对中国人口增长同样存在高估，中方案预测2031年达14.6亿人的峰值。我们预测，中国人口将在“十四五”时期陷入负增长，2050年左右开始将急剧萎缩，2100年占全球比例将从当前的约19%降至7%。

　　人口是中国经济长期发展的根本，生育政策调整是最重要的供给侧结构性改革之一。日本首相安倍把少子化视为国难，俄罗斯总统普京称俄罗斯的命运和历史前景取决于人口。

　　我们多年来长期呼吁，尽快全面放开并鼓励生育，正视渐行渐近的人口危机，积极应对人口老龄化、少子化的严峻挑战，但相关改革一直迟缓，社会各界深感遗憾。

　　在国内对本国人继续实施严格计划生育的情况下，这时候却大搞降低外国人永居门槛，真的合适吗？

　　因此，各界争议的可能并不仅是该不该降低外国人永居门槛，大家也不是不欢迎外国优秀人才，还有比中国人更好客的吗？大家只是认为，为什么不能在大规模引进外国人之前先放开国内的生育呢？我们自己生的孩子就不优秀吗？这难道不是更重要、更紧迫？

　　再次重申我们一直以来的呼吁：尽快全面放开并鼓励生育，让生育权回归家庭自主；实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策；加大托育服务供给；完善女性就业权益保障；加大教育医疗保障房投入，降低抚养直接成本；加快推进国资划转社保补充缺口，等等。

　　3.2 绝不能再有事实上的超国民待遇，伤害国民感情

　　一些外国人在中国享有事实上的超国民待遇，引起公众严重不满。2012年中组部、人社部等多部委联合发布《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》规定，除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务。

　　但事实上，外国人的超国民待遇现象屡见不鲜。所谓的“外事无小事”，一些地方常给予外国人特殊照顾，或遇到纠纷时更倾向安抚姑息；个别部门为了面子工程把引进留学生当成任务下派指标，甚至花纳税人的钱给财政补贴，给高额奖学金和各种超常待遇。比如，不少高校对外国留学生配专门住宿，一般1-2人间，而中国本科生一般4-6人间；2019年山东大学学伴事件（1个留学生配3个学伴）更是引起公众哗然。再比如，有大量公开媒体报道，某地警察帮外国人快速找回钱包、自行车等，但类似事情若发生在中国人身上效率一般不会这么高。

　　我们不应该忘记，中国曾有过沦为半殖民地国家的惨痛经历，差点就成了亡国奴，那段被列强欺辱的历史。

　　我们不应该忘记，1949年毛主席向全世界宣布：“中国人民站起来了”！多少人留下了激动的泪水，这就是中国的民族情感。

　　对外国人的管理应该一视同仁，对遵纪守法的要依法平等保护，对违法乱纪的要依法进行处置，绝不能再有事实上、隐性的超国民待遇，这会伤害国民感情。

　　3.3 门槛不能太低，充分吸取欧美经验教训

　　社会公众普遍支持引进外国高素质人才，但担心中国绿卡门槛降低，担心可能导致外国人大量无序涌入，尤其低素质人群带来的大量问题。

　　当前法国、德国等欧洲国家深受移民问题困扰，大量外来移民不仅加重了政府财政负担，还带来了社会治安、公共安全问题。即便是美国，虽然长期受益外来移民涌入带来的人口红利，但也同时面临种族冲突等复杂社会矛盾。并且，由于白人生育率低，非裔、拉美裔等人群生育率高，上述发达国家的人口种族结构在不断变化，少数族裔比重不断增加。

　　从现实看，虽然大部分外国人素质高、有礼貌、贡献中国经济社会发展，但也确实有一些外国人在华表现不佳，素质低、不尊重华人、违法犯罪行为频现、自觉高人一等、享受超国民待遇、殖民地心态，引起公众反感。2020年《条例》规定，“国家建立外国人永久居留政策定期评估调整机制。必要时，经国务院批准，对外国人永久居留资格实行定额审批制度”，但不少人依然担心。

　　具体看2020年《条例》，可能有如下三个方面值得探讨：

　　一是工作类别申请门槛是否过低？比如，“工作”类别中，博士或国际知名高校工作满三年、居留满一年即可申请永居，国际知名高校范围如何界定？学历层次如何界定？普通外国人连续工作满4年、实际居留满2年、年收入不低于当地平均工资的6倍可申请永居。时间要求是否过短？收入证明现实中可以操作，如何防范？

　　二是在家庭团聚方面，如果1个外国人有4-6个孩子，根据《条例》通过工作或与中国公民假结婚等获得永居权后，可将配偶、子女、父母陆续全部带来，乘数效应很大，如何防范？

　　三是未明确要求无违法记录，降低健康要求。2004年《办法》明确规定，需要指定部门出具的健康证明书，经中国驻外使、领馆认证的国外无犯罪记录证明。2020年《条例》未明确要求无违法记录，在健康要求方面规定“患有严重精神障碍、传染性肺结核病或者可能对公共卫生造成重大危害的其他传染病”的不予批准，如此低的门槛，带来的社会安全、公共卫生风险如何防范？

　　3.4如果一定要降低门槛，我们建议优先引进外国年轻单身女性，解决中国性别失衡问题

　　中国剩男现有超2000万，2040年或达4000万，绿卡制度调整可考虑降低外国年轻单身女性门槛。由于男孩的死亡率高于女孩，联合国设定出生人口性别比（女性=100）的正常值为103-107。在计划生育政策下，中国出生人口性别比从1980年代开始逐渐走高，1982年为107.6，1990年超过110，2000年接近118，之后长期超过120，2017年降至111.9。

　　根据2010年人口普查资料，00后男女性别比达119，男性比女性多近1300万；90后男女性别比达110，男性比女性多近900万。1990年中国30岁及以上未婚男性仅略超1000万人，2000年超过1600万，2015年超过2000万。随着1990年以来高性别比的出生人口逐渐进入婚嫁年龄，预计未来“剩男”问题还将更为突出，预计到2040年可能达约4000万。严峻的剩男问题使得“个人困扰”的婚姻挤压问题可能演变为“公共问题”的人口安全问题，包括妇女买卖、性骚扰、性犯罪等。最近几年，越南新娘等现象屡屡见诸报端，正是反映了中国男性面临的严峻婚配形势。