沈建光：金融机构改革将会如何动刀？

　　文/新浪财经意见领袖（微信公众号kopleader）专栏作家 沈建光

　　金融领域的改革应该从理顺当前金融经济领域存在的众多矛盾出发，加强金融监管的协调，强化央行在宏观审慎管理和系统性风险防范方面的职责，并强调从严属地监管等。

沈建光：金融机构改革将会如何动刀？

　　2018年全国两会召开，金融体制改革构建现代金融体系成为实体经济转型升级的迫切要求。3月5日李克强总理在《政府工作报告》中就推动重大风险防范化解、加快金融体制改革有明确部署。而在近日召开的十九届三中全会上，深化党和国家机构改革方案成为主要议题。在此背景下，未来金融机构应如何改革才能适应当前防范金融风险，守住金融安全底线的要求？

　　可以看到，自去年全国金融工作会议提出设立国务院金融稳定发展委员会以来，强监管与金融领域的改革持续深入，十九大报告首次提出央行双支柱的定位，将宏观审慎管理提升至与货币政策并肩，意味着未来央行将进一步加大在宏观审慎管理和系统性风险上的防范职责。展望未来，如下改革方案被广泛热议：包括三会合并，组建国家金融总局；仅保监会并入银监会，证监会仍然独立；以及此前央行研究局局长提到的矩阵式管理框架，即一行三会框架不变，其上设立金融委的方式。但在笔者看来，无论金融改革如何动刀，都要符合化解当前经济金融领域八大矛盾的需求。

　　第一，金融机构改革需要适应当前混业经营与分业监管的矛盾。近年来，中国各类金融机构之间跨行业合作密切，金融控股公司日益增多，中国步入“大资管时代”。然而，传统的“一行三会”组织构架落后于现有的混业经营的发展现实，三会之间由于机构机械分割，使得监管真空区与监管套利的现象普遍存在。去年国务院金融稳定发展委员会设立，相比于此前较早的金融监管协调部际联席会议，决策职能将进一步得到强化，而从人事来看，由国务院副总理出任委员会主任，也有利于强化监管的地位和执行效力，落实两会政府工作报告中提到的强化金融监管统筹协调。

　　第二，金融机构改革重在化解各部门之间协调困难的矛盾。可以看到，当前中国金融监管机构设置存在着业务重合以及目标不一致的突出问题，往往造成效率低下，而此次国务院机构调整被三中全会广泛讨论，预计今年两会在此方向上也将有相应的动作。从金融机构设置来看，一直以来，“一行”与“三会”之间、“三会”内部之间往往存在着目标不一致的情况，导致监管效率低下。从行政级别来说，“一行三会”都是部级机构，彼此互不隶属，任务不同。而由于不存在隶属关系，在核 心职能存在冲突和矛盾之际，协调便会异常困难，导致金融风险积聚。

　　展望未来，在大部制改革背景下，三会机构改革仍会继续，银监会、证监会与保监会部分功能或实现整合，同时加强与央行的合作，将是改革的重要方向。实际上，去年十九大提到央行双支柱框架，国务院金融稳定发展委员会将办公室设在央行，两会后新的央行行长的作用也可能进一步提升，实际上一定程度上是强化了央行在金融发展与监管方面的职责。此外，中国债券的发行审批和核准，既有发改委，也有银行间市场交易商协会和证监会，三龙治水的背后也存在改进的空间。

　　第三，金融机制改革还需直面信息不对称的现实矛盾。当前中国经济运行的一个突出现实是金融统计数据共享并不充分，各部门之间统计与和监管信息孤立的情况广泛存在。例如，早在2015年中，中国金融市场爆发了股市的大幅下跌，当时证监会为防范风险大力清理配资，但对于银行、信托、保险等其他金融行业究竟有多少资金进入、市场杠杆水平如何并不完全清楚，一定程度上加剧了金融风险。2017年底10年期国债收益率历史性突破4%，也与表外资金流向统计不足，监管趋严背景下，市场恐慌情绪加剧市场波动密切相关。信息共享不充分的风险是推高央行作为最后贷款人的救助成本。因此，未来进一步健全风险监测以及切实做到信息共享，是推动信息透明化，减少预期混乱，防范金融风险的要求。

　　第四，金融机制改革还需适应当前日益开放的国际化战略。金融危机以来，央行致力于推动人民币国际化的加速发展，但2014-2016年，美元走强导致人民币贬值压力空前，央行暂缓了人民币国际化进程，如今美元呈现疲软态势，人民币企稳，资本流出的压力减轻，预示着人民币国际化重启的时机已经成熟。与此同时，决策层释放出积极地信号，包括逆周期因子取消、表态宏观审慎政策回归中性，加快金融服务业开放、启动债券通、放宽资金汇出的管制以及A股加入MSCI等等，在此背景下，两会政府工作报告提出，推动形成全面开放新格局，预计未来中国机构改革应该更好的服务于国际化战略。

　　第五，金融机构改革还需直面金融业态创新与当前监管落后的矛盾。近年来互联网金融的快速发展，P2P等领域金融风险层出不穷。但由于互联网金融更多是一种平台服务，其在信息、数据、产品、服务、渠道上可对接很多金融业务，并非对应单一机构。在此背景下，机构监管思路应积极调整以满足防范金融风险的要求，通过加强功能监管以及行为监管，改进以往人为割裂的监管体系，弥补交叉领域的监管真空。可以看到，去年全国金融工作会议已提到加强功能监管，更加重视行为监管，实际上也是适应互联网金融新业态快速发展的需要。

　　第六，金融机构改革还需致力于化解区域性金融风险与属地监管缺失的矛盾。近年来，地方金融风险接连被爆出，包括浦发银行成都分行贷款造假、此前云南泛亚事件等显示了地方金融风险如果得不到及早干预，也有形成系统性金融风险的可能。从这一角度来讲，未来严格落实问责机制等金融监管措施，也会强化地方责任，更好地防范区域性金融风险。可以看到，当前多地金融办正在变身金融局，从先前的事业单位向行政机构转变，这便体现了强化属地监管的要求。

　　第七，金融机构改革还需直面“脱实入虚”的矛盾。过去两年，金融杠杆率过高，资金在金融体系空转也推高了实体经济的融资成本。去年以来，围绕去杠杆的努力正在加大，一方面体现在金融领域，影子银行会面临整顿，最新的资管新规便是明显的金融去杠杆举措；另一方面，国有企业预算软约束推高了实体融资成本，也造成了大量僵尸企业的存在，造成了中国企业部门杠杆率过高的事实，此次两会政府工作报告再度提出规范发展地方性中小金融机构，着力解决小微企业融资难、融资贵问题；深化多层次资本市场改革、以满足不同层次的融资需求，既是降成本的要求，也是降低企业杠杆率，防范金融风险的重要途径。

　　第八，金融机构改革还需处理好金融与财政之间的矛盾。一直以来，中国金融与财政难以有效隔离，这使得很多金融风险，并非来自于金融系统本身，而是财政改革滞后所致。例如，近年来地方政府债务率增加，特别是近年来对地方债务约束趋紧的背景下，政府性投资引导基金、专项建设基金、PPP、政府购买服务等增长突飞猛进，其中大多含有地方政府的隐形担保，明为股权实为债权。这部分含有政府隐形担保的项目获得了大量金融资源，实际上存在风险。而两会政府工作报告进一步提出健全规范地方政府举债融资机制，并就深化财税体制改革，做出部署，意味着协调推进财政与金融改革或是未来顶层设计的重要方向。

　　总之，优化机构改革以适应新时代的经济发展已经成为两会的重要议题，在笔者看来，金融领域的改革应该从理顺当前金融经济领域存在的众多矛盾出发，加强金融监管的协调，强化央行在宏观审慎管理和系统性风险防范方面的职责，并强调从严属地监管等。除此以外，规范表外业务，发展多层次的资本市场有助于引导金融支持实体经济，防范金融风险与金融套利。而若要守住金融安全底线，也不能单单依靠金融改革，在笔者看来，当前诸多金融风险的背后其实仍是财税体制和国企改革的问题，站在更高的定位上与多部委形成有效衔接，共同参与推动财税体制、国有企业等深水区领域的改革，跳出金融看金融，协调好财政与金融的关系，才是应对当前经济金融领域矛盾的根本所在。

　　(本文作者介绍：瑞穗证券亚洲公司首席经济学家，复旦大学泛海国际金融学院客座教授。)