环境治理应保护弱势群体权益

　　文/新浪财经意见领袖专栏（微信公众号kopleader）专栏作家 马亮

　　在环保“利剑”的高压下，地方政府不惜牺牲经济增长而保护环境。但是，政府既有的组织架构、管理方式和能力基础不适应全面均衡发展提出的要求，在短期内使社会主要矛盾尤为凸显。

马亮：环境治理应保护弱势群体权益

　　入冬以来，首都北京等城市的空气质量保持较好，空气污染指数屡创历史新低。但是，北京周边地区的许多人却高兴不起来。究其原因，北方多地发生集中采暖供不应求的问题，一些人不得不在寒冷的冬季“断气”和“挨冻”。2017年是2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》的收官之年，所以各地政府都加大了减排环保力度。环境治理目标在短期内基本实现了，但是由此付出的经济成本、社会代价和政治影响却令人深思。

　　为了清理整顿所谓的“小散乱”产业，多地几乎所有的相关企业都被强制关停。一些地区为了环保达标而推迟供暖季，以便于在年底前节能减排。还有一些地区在未完成煤改气和煤改电工程的情况下，强行禁止居民用散煤取暖，使许多民众被迫挨冻。因为天然气供应紧张，部分地区限制工业用气，连关系民生的大众浴室都不得不歇业。为此，环保部紧急叫停部分项目，要求全力保障冬季供暖。在蓝天与温暖之间，政府似乎左右为难而无所适从。

　　中共十九大报告指出，中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间存在的突出矛盾。中国政府提出的全面均衡可持续发展，是一个令人期许的美好图景，但也是一个难以实现的梦想。中国传统哲学讲求阴阳和谐，推崇中庸和平衡，这对于理解当代中国的国家治理风格有很强的启迪。各级政府强调全面均衡发展，期望在经济增长的同时推动生态环境保护和社会事业发展。

　　但是，国家治理常常是“按下葫芦起了瓢”，辩证法和平衡术说易行难。特别是在多任务的政策环境下，政府分身无术，但又不得不硬着头皮去同时完成多项任务，解决一个个扑面而来的紧急问题。这使政府政策表现出强烈的运动式治理色彩，往往疲于应付各类紧急情况，而很难进行长远和系统的运筹帷幄。

　　在环保“利剑”的高压下，地方政府不惜牺牲经济增长而保护环境。但是，政府既有的组织架构、管理方式和能力基础不适应全面均衡发展提出的要求，在短期内使社会主要矛盾尤为凸显。政府治理环境的策略仍然是由来已久的目标责任考核，分解目标并逐级考核。这说明政府管控的核心思想依然是“旧瓶装新酒”，只是把过去的经济增长指标替换为环境污染指标而已。这种管理方式既同国家治理体系和治理能力现代化的发展取向背道而驰，也难以解决不均衡不充分发展的突出矛盾。

　　在以经济建设为中心的发展导向下，自上而下的硬性考核可以发挥有利作用。但是当目标趋于多元以后，它就难以奏效。政府纳入越来越多的目标任务，并将很多工作列为“一票否决”事项，无形中稀释了本就稀缺的工作注意力，使政策执行常常顾此失彼。因此，需要引入平衡考核和全面监督的理念，使政府部门认识到各个方面之间的有机联系和内在逻辑，而不是简单粗暴和生搬硬套。比如，“环境库兹涅兹曲线”就预期当经济发展到一定阶段，环境污染就会趋于下降。目前政府推行的一系列强力举措，有利于加速该曲线的拐点到来，并使环境与经济的关系从矛盾转向和谐。

　　政府拥有强有力的干预手段，但是却可能导致意料之外的负面影响。特别是在当下普遍存在“矫枉必须过正”的行政取向下，由此产生的副作用和负面影响令人担忧。例如在环境治理中，恰恰是最需要保护的弱势群体，却因为政策执行而被剥夺权益。在人均收入水平和受教育程度较高的一二线城市，政府忌惮民众的动员能力和抗议力量，不敢强行推行如此简单粗暴的政策。但是在欠发达地区和农村，政府却变本加厉地采取这种强硬手段，而民众却难以发声抵制并予以制衡。值得注意的是，这可能会造成新的社会不平等，并进一步拉大不同地区和阶层的差距。

　　需要说明的是，目前的短暂阵痛不应让政府因噎废食。应以此为契机，深刻检讨政府管理的粗放模式，进一步推进行政管理体制改革。依靠自上而下的命令式管控固然行之有效，但其副作用无异于饮鸩止渴。政府应在突出上行下效的同时，考虑进一步释放信息公开、公众参与和社会问责所蕴含的治理潜力。在伸出政府的“有形之手”时，也要强化社会对政府的制衡和监督，避免政府的乱作为乃至胡作非为。只有提升社会的参与性和制衡力，才能希冀全面均衡发展成为可能。

　　与此同时，也应加强区域之间的互补共建机制，发挥各地区之间的不均衡格局所带来的优势。例如，有学者提出北京的蓝天绿水受惠于周边地区的工业停产和生态维持，因此应建立地区之间的生态补偿机制，使周边地区有经济动力为北京守护蓝天绿水。不均衡发展是需要破解的问题，但也是可以抓住的发展契机。恰恰是由于地区间差距较大，才为各地的错位发展和互补共建提供了可能。这既需要各地之间的平等协商和合作，更需要来自中央政府的助推和促进，使之逐步常态化和制度化。

　　(本文作者介绍：中国人民大学国家发展与战略研究院研究员。)