意见领袖 | 莫开伟
今年两会上，全国人大代表、央行辽宁省分行党委书记、行长付喜国在接受媒体专访时表示，他带去了多份议案，其中一个议案是在《金融稳定法》中完善存款保险制度等方面的建议。
付代表提出完善存款保险制度的建议，就当前而言具有重要的现实意义，有利于充分发挥存款保险制度在减小银行破产中产生的社会震荡、确保我国金融业破产“软着陆”等方面将发挥出重要作用；且存款保险制度自颁布实施以来，在前两年包商银行破产偿付和清算案中发挥出了重要作用。
然而，2014年10月29日国务院常务会议通过、2015年5月1日实行的《存款保险条例》，至今已近10年，我国客观金融环境已发生了深刻变化，《存款保险条例》已显现了不少缺陷或短板，在“兜的”我国存款类金融机构破产风险中的功能难以得到全面发挥，作用也受到了很大的抑制。
目前，《存款保险条例》存在亟待完善和补充的内容主要有四方面：
首先，存款保险条例还只是国务院行政性规章，并没有上升到法治高度，在实施过程还存在一些不可预见的“障碍”，对存款类金融机构破产“救赎”带来不利影响。众所周知，存款保险制度作为金融安全网的三大支柱之一，是防控金融风险、维护金融稳定的一项重要基础性制度安排，加快建设金融强国，必须以法律形式，明确界定存款保险在金融稳定中的重要地位，实现有关制度的有效衔接。美国就有专门的《联邦储备法案》，上升到了法治高度，在世界上率先建立起最完善的政策性的存款安全保险制度。而我国目前存款保险制度面临法律供给不足的问题，严重制约了存款保险在实践中化解处置金融风险的效果，因而必须考虑报请全国人大，将《存款保险条例》上升为《存款保险法》，提高存款保险的强制性和有效性，使存款保险在防范存款类保险机构的破产中发挥出更大的作用。
其二，条例本身的覆盖面需要进一步扩大，不仅仅着眼于存款类银行机构，更应该包括其他经营金融业务的非存款类金融机构。就美国而言，是一个联邦政府独立的存款保险及金融监管机构，其监督权限是在该公司投保的所有联邦储备体系会员银行和州注册银行，以及其他金融机构；对前者采取强制投保，对后者采用自愿方式。目前我国经营金融业务的持证金融机构较多，都有可能出现破产风险，比如保险机构、金融控股公司、各类网贷公司、中小贷款担保公司等，凡持证经营金融业务的金融机构都应该缴纳风险预防基金，具体是存款类金融机构按存款数量缴纳，非存款类金融机构按业务规模缴纳风险预防基金，《存款保险条例》可更名为《金融风险保险条例》，将我国所有经营金融业务的金融机构全部纳入保险范围，为我国各类金融机构发生破产风险提供“缓冲垫”，以减轻金融机构破产带来的社会震荡。
其三，存款保险基金管理机构需独立出来，专门行使金融机构破产赔付以及与其他机构实施合作清算等事宜。目前存款保险基金管理机构放在央行，由银行一个内设部门履行平常管理与运作，将收取的保险基金用作投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券以及其他高等级债券以及国务院批准的其他资金运用形式。而美国、英国等国家则成立了专门的存款保险机构，比如美国联邦存款保险公司专门负责营运存款保险基金，英国则由存款保护委员会负责存款保护制度的管理营运。我国由于缺乏专门的管理运作机构，收取的存款保险基金存放央行，可能会导致存款保险基金难以高效运用，无法达到预期的收益，影响存款赔偿功能的发挥。而且，若未来一旦将所有经营金融业务的金融机构全部纳入缴费范围，将存款保险基金扩大为金融风险保险基金，则每年收取的基金数量更庞大，更需要有一个专门独立行使保险基金管理营运的职能机构来操作，成立存款保险基金公司或金融风险保险公司应是一个必然趋势。
其四，由于没有成立专门存款保险机构或金融风险保险机构，致使现有存款保险专业化、常态化处置职能弱小，每每遭遇金融机构破产时处于被动应付状态。由于我国存款保险没有上升到法治高度，也没有独立行使存款保险管理职能的机构，难以发挥存款保险专业化、常态化处置作用，在市场出清、阻断风险传染、避免风险累积等方面功能弱小，尤其是事前参与缴纳保险基金金融机构的经营监管少，仅凭缴费金融机构报送的信息，苗头性、倾向性问题难以及时发现，难以很好地发挥出防微杜渐的作用，信息失灵并严重滞后，在破产风险发生时，才充当“理赔员”的角色。这样，不可避免地导致我国金融领域行政处置理念没有根本改变，存款保险专业化处置作用未能充分发挥，常态化的风险处置也难以完全落地，制约我国经济金融高质量发展。
由此，当前亟需完善存款保险机制功能：一是强化存款保险机构专业化、常态化处置职能，赋予其必要的处置措施；同时，在原有促成承接、存款偿付两项处置措施基础上再增加其行使对处置金融机构经营管理权、设立过桥银行、责令更换董监高和追回绩效薪酬等履职所必需的处置措施，以增强存款保险机构在金融机构破产处置中的权威性、主导性和灵活性，摆脱被动应付局面。二是强化存款保险早期纠正职责，建立具有硬约束的早期纠正制度，赋予其限制高风险业务、限制股东分红和董监高绩效薪酬收入等强制性措施，对资本根本不足机构，在规定时限内仍无法达到风险化解要求的，可采取接管等方式进行处置。三是明确赋予存款保险机构建立监测预警机制，促进风险早识别、早发现、早暴露、早处置，以便将风险消灭在萌芽状态；并赋予存款保险机构对投保机构报送风险信息真实性履行监督权力，确保存款保险机构收集到的投保机构信息真实可靠。四是促使存款保险机制与相应金融法律法规以及其他法律规范相协调与衔接，明确存款保险机构申请破产、集中管辖，发挥出法律规范在金融机构破产中的整体联动效应，确保存款保险机构或金融保险机构的专业化、常态化处置职能得到最充分的发挥，不断健全我国金融机构市场退出机制，为我国经济复苏营造有利金融氛围。
(本文作者介绍：知名财经评论人、独立经济学者)
责任编辑：李琳琳
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