硅谷银行破产及其处置的启示

　　文/孙天琦（中国人民银行金融稳定局局长）

　　提要：从总结经验教训、推进我国风险处置、维护金融稳定工作的角度来看，硅谷银行破产事件带来五个启示：一是商业银行的财务报表要能够及时、真实、准确地反映其经营情况；二是极速且强力的监管应对是处置金融风险的关键；三是充足的风险处置资源起决定作用；四是针对问题银行的处置，金融管理部门要有高度明确且足够充分的法律授权；五是要有效发挥存款保险制度的作用。

　　需思考四方面问题：一是现行监管框架在银行账簿利率风险管理方面是否存在盲区；二是是否有必要重新审视巴塞尔协议III框架下LCR、NSFR监管指标中关于批发性融资稳定性规则的审慎性；三是中央银行是否需要优化货币政策，以避免急剧加息引发银行危机，影响金融稳定；四是小地方管理好当地复杂的大银行、大机构面临挑战。

　　为更好处置和应对银行业风险事件，银行自身需用好压力测试工具，做好极端情况下的流动性预案；从金融管理角度看，需要给中央银行及监管部门充分的危机应对权限，要有足够的工具箱来提振市场信心。在风险处置过程中，金融管理部门可能面临相当大的政治压力和舆论压力，老被质疑动用公共资金去救助金融部门的“坏蛋”。从解决问题角度看，当市场处于恐慌状态时，必须把防范系统性风险放在首要位置。事后必须坚决严肃追责问责，坚决追赃挽损。

　　与美国相比，疫情以来我国的货币政策合理且适度，整体通胀水平比较温和，金融风险总体可控。当前我国金融风险主要集中在少数中小银行，党中央2018年部署防范化解金融风险攻坚战，目前高风险机构已较峰值时压降近一半，同时金融管理部门也建立了一套针对评级良好的银行的预警体系，其在维护金融稳定方面发挥了重要作用。

　　关于欧美几家银行出险的五个启示和四方面思考

　　从总结经验教训、推进我国风险处置、维护金融稳定工作的角度看，硅谷银行破产事件带来五个启示：一是商业银行的财务报表要能够及时、真实、准确地反映其经营情况；二是极速且强力的监管应对是处置金融风险的关键；三是充足的风险处置资源很重要；四是针对问题银行的处置，金融管理部门要有高度明确且足够充分的法律授权；五是要有效发挥存款保险制度的作用。

　　四方面问题值得思考。第一，现行监管框架在银行账簿利率风险管理方面是否存在盲区，如压力情景设计的合理性？如果继续把银行账簿利率风险放在第二支柱，是否应该进一步强化约束，对利率冲击情景和模型假设设置更加严格的条件？ 

　　第二，在流动性风险管理方面，是否有必要重新审视巴塞尔协议III框架下，LCR（Liquidity Covered Ratio，流动性覆盖率）、NSFR（Net Stable Funding Ratio，净稳定资金比率）监管指标中关于批发性融资稳定性规则的审慎性？

　　第三，货币政策和中小银行跨周期管理能力方面。（1）美国在20世纪80-90年代也发生了银行危机和储贷机构危机，有人认为这可能和80年代初沃尔克采取的强力紧缩政策有关。从1980年到1994年的15年间，美国有1600多家银行被FDIC（Federal Deposit Insurance Corporation，联邦存款保险公司）关闭或救助。同时，在此期间有1300余家储贷机构被关闭，仅储贷机构的处置成本就高达1600亿美元，最终由纳税人承担了其中约1300亿美元（按当时汇率换算，约1万亿元人民币）的损失。从行业结构看，当时问题银行的贷款集中于农业、石油和房地产行业。从地域结构看，当时50%的倒闭银行集中在美国西南部的德克萨斯、俄克拉何马和加利福尼亚三个州。1980年，美国商业银行数量大约为18700家，到了1995年，这一数字降至12600家。（2）2007年次贷危机之前，美国同样经历了快速加息，美国小银行数量持续萎缩。2001~2022年，美国银行机构总体数量缩减超过一半，从9614家缩减至4706家。从资产规模看，美国大型银行（资产规模大于2500亿美元）数量从3家增长至13家，资产份额占比从19.59%上升至55.45%；中型银行（资产规模大于100亿美元小于2500亿美元）数量从98家增长至145家，资产份额占比从47.44%下降至30.05%；小型银行（资产规模小于100亿美元）数量缩减一半以上，从9513家缩减至4548家，资产份额占比从32.97%下降至14.50%。（3）2023年3月，硅谷银行事件同样发生在美联储快速加息的背景下，联邦基金利率在不到一年的时间内从接近于0提升到近5%的水平。中小银行数量的下降是跨周期管理能力、市场竞争、数字化等多种因素共同作用的结果。虽然跨周期管理能力是微观主体自己的事，但是美联储也有必要反思并优化其货币政策，平衡好与维护金融稳定的关系。

　　第四，小地方管理复杂的大银行、大机构方面。国际清算银行总部设在瑞士，国际上主要的银行监管规则都在瑞士制定，但偏偏瑞士信贷爆出危机，出现了“灯下黑”的情况。如今瑞银合并瑞信，产生了更庞大的金融机构。从我们国内情况看，一些小省不具备管理大型金融机构和大型企业集团的能力，小国家能否管理好当地超大银行也可能面临挑战。

　　如何改善问题银行的处置和应对

　　从银行自身的角度看，需用好压力测试工具，做好极端情况下的流动性预案。

　　从金融管理角度看，除了上述五点启示，需要给中央银行及监管部门充分的危机应对权限，要有足够的工具和资源来提振市场信心，例如流动性支持和公开市场操作工具、提供债务担保、直接购买资产甚至向银行注资等。而且要尽可能市场化、法制化，尽量减少行政化干预。结合我国实际，风险处置中的损失分摊要在公共资金和市场之间，中央和地方之间，当期和未来之间取得最优平衡。

　　在风险处置过程中，各国金融管理部门可能面临相当大的政治压力和舆论压力。例如，有些观点认为，不能动用公共资金去救助金融部门的“坏蛋”。从解决问题角度看，需要在系统性风险和道德风险之间寻求平衡。客观而言，当市场处于恐慌状态时，必须把防范系统性风险放在首要位置，硅谷银行风险处置开始，金融管理部门宣布依法保障25万美元以下存款，不到几天，发现有系统性风险，又宣布所有存款100%保障，是最新的例证。但需注意，这一平衡过程需要有效的沟通。当然，事后必须坚决严肃追责问责，坚决追赃挽损。

　　从货币金融环境的角度来看，宏观经济稳定、区域经济稳定、产业风险的有效化解，对于金融稳定起着根本性的决定作用。与美国相比，疫情以来我国的货币政策是合理且适度的。此前为应对疫情，以美联储为代表的多国央行纷纷快速极端降息，而我国央行没有极端降息，没有大水漫灌，为货币政策提供了正常操作空间。2022年全球通胀高企，主要央行又急剧加息，但我国的CPI一直在2.8%以内，货币政策方面也没有极端加息，还三次下调利率并下调存款准备金率。整体看，我国通胀水平相对温和，为宏观经济营造了相对适宜的货币金融环境，这是金融稳定的决定性因素。

　　从我国金融体系的稳定性来看，当前金融体系稳健、金融风险总体可控。美国银行业总资产占金融业总资产的1/3，而我国银行业总资产占金融业总资产的90%，两国金融体系情况不同。我国20多家国内主要银行中，有4家全球系统重要性银行。这20多家银行经营稳健，央行对其评级基本长年保持在优秀水平，其总资产占全国银行业总资产的70%，是银行业、是金融业的压舱石。

　　当前，我国金融风险主要集中在少数中小银行。党中央2018年部署防范化解金融风险攻坚战，高风险中小银行数量从峰值时期（2019年三季度）的600多家，降至目前的300多家，总资产只占银行业总资产的1%多。

　　能够做到报表及时准确反映，监管评级及时发现高风险机构，就非常不错了。但是，这时风险的实际损失已经发生了，更多工作是风险发生后的处理。如何使工作更主动、更前瞻，如何实现风险发生前的早识别、早预警、早发现、早处置从而避免大的损失？稳定部门自2020年起建立了一套针对评级良好的银行的预警体系，目前已连续运行八个季度，一共筛选出221家银行。这些银行的评级都非常好，但个别单一指标非常极端，比如有的银行的保证金存款占比达到50%，有的银行近三年内总资产或者信贷资产的年均增长率超过50%（有点类似硅谷银行），有的银行把50%的贷款放到了区域之外。大部分情况下，银行的单一指标远远好于、高于同业是有问题的。在识别出风险后，我们以风险提示或约谈的方式对这些银行进行预警。通常而言，65%的被预警银行一个季度之内就会整改到位，目前已有191家整改完毕。可以看到，抓前端、治未病，这种对评级良好银行的风险指标识别预警并早期整改的方式，处置成本低。硅谷银行存款、资产在两年8个季度内扩充了3倍，资产结构、负债结构、客户结构极端不平衡，这在我们的预警体系下，也会被早早识别出来并进行约谈整改。

　　我们也观察到，目前一些中小银行的资产负债结构正在发生变化。从资产端看，有些银行的贷款占总资产的比重低、非贷款类资产占比高。从负债端看，有些银行的居民储蓄比重低，批发性资金来源占比高。这种商业模式是市场演化的结果，是多样化商业模式的一种，问题是这些商业银行是否都具备了相应的微观和宏观风险管理能力，金融管理部门监管能力能否跟上，是需要注意的问题。此外，还需关注地方隐性债务对当地中小法人银行的潜在风险。

　　根据金融业的这些结构特征和发展演化趋势，金融风险监测预警处置体系应该包括三层：（1）传统金融风险（商业银行为主，信贷资产为主）监测预警处置体系。（2）新型金融风险（非信贷资产为主，新型金融机构和金融市场产品）监测预警处置体系。（3）数字金融Fintech创新风险的跟踪预警处置体系。第二层和第三层需要越来越重视。

　　（ 本文为作者在2023年3月27日的CF40青年论坛双周内部研讨会第161期“近期欧美银行风险事件带来的影响与启示”上就两位主题演讲者发言内容所做的点评）

　　(本文作者介绍：中国人民银行金融稳定局局长)