周琼：从各国对债务催收的限制到个人破产法的思考

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 周琼

　　听加拿大的银行介绍中提到，加拿大不允许银行对贷款逾期的个人借款人上门催收。乍听之下颇为惊讶，因为在中国，上门一般是对逾期借款人尽职催收的必要流程。但查找资料、与朋友讨论发现，银行自己上门催收个人债务，在发达国家都不普遍，在中国的普遍可能是法治不完善下银行一种“自力救济”。虽然有时有一定作用，但总体来看，也许弊大于利，并非是一种好的方式。未来对借款人更多还是应该依靠征信和司法体系的约束，降低银行上门催收的必要性。

　　2019年2月发布的《人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》和2019年7月发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》，都提出要研究建立个人破产制度，引发是否会滥用个人破产以逃废债务的担忧和讨论。

　　限制催收手段和允许个人破产，本质上都是对债务人权利的保护。债权人的权利当然应该保护，但能够平衡债权人和债务人的权利，是社会更加文明进步的表现。

　　一、加拿大、美国、瑞士、德国的催收相关规定

　　加拿大金融消费者管理局（FCAC：Financial Consumer Agency of Canada）列出联邦监管的金融机构（银行、信托公司、贷款公司等）或其委托的第三方对金融消费者催收债务（信用卡、循环信贷或其他贷款）时，不能有以下行为（注1）：

　　1． 联系借款人的朋友、雇主、亲属或邻居，询问借款人的地址和电话以外的信息，除非：被联系的人是贷款的保证人；或借款人已同意金融机构联系此人（如果借款人是口头同意，金融机构需要以纸质或电子形式发送确认）；或借款人的雇主被联系是为了确认雇佣关系。

　　2． 建议上述人员代偿借款，除非他们担保或联署了贷款。

　　3． 用威胁、恐吓或辱骂性的语言。

　　4． 为还款施加过度的或不合理的要求。

　　5． 歪曲事实或者给出虚假或误导性的信息。

　　6． 在合法费用之外将催收相关的成本加到拖欠贷款里。

　　7． 在节假日、周日下午1点到5点之外的时段（除非你已经同意）、其他日的早7点前或晚9点后联系借款人。

　　8． 呼叫借款人的手机，除非借款人已提供手机号码作为联系方式。

　　如果借款人愿意，借款人可以要求机构只以书面方式联系自己，或只和借款人的律师（legal advisor）联系。借款人这一要求必须以挂号信的方式向金融机构发送书面请求，信中必须提供自己的联系地址或者律师的地址或电话。

　　如果借款人认为金融机构没有尊重其权利，可以向FCAC投诉。如果借款人的债务转让给催收机构，保护借款人权益的法律就是地方性而非联邦法律了，要投诉就需要和地方的消费者事务办公室联系。

　　这些规定，对消费者的权益保护力度真是大。对不允许在休息时间打电话的规定是比较人性、合理的，但是只能打固定电话、不能打手机，除非借款人同意打手机；甚至借款人可以要求贷款人只来信，电话都不能打，在中国人看来可能有点匪夷所思。

　　这些规定和美国《公平债务催收法》的规定非常类似（注2），例如：

　　第五条：与债务催收相关的沟通

　　1．与消费者的沟通。除非消费者之前表示同意或经有管辖权法院授权，债务收取人就债务收取事宜与消费者沟通不得在下列情况下进行：

　　（1）在任何不寻常的时间、地点或应知道会对消费者造成不便的时间、地点。

　　除非得知有相反情况，债务收取人可认为合适的沟通时间为，消费者所在当地时间的上午8点后和晚上9点前；

　　（2）债务收取人得知该消费者有律师代理此债务事宜，并且知道，或能很快查清，该代理律师的名字和住址，除非该代理律师在合理期限内没有对债务收取人的沟通进行回复，或代理律师同意债务收取人与消费者直接进行沟通； 或者

　　（3）在消费者的工作地点，如果债务收取人知道或有理由知道，该消费者的雇主禁止其进行此类沟通。

　　美国和加拿大比较相似，催收的规定对借款人很温柔很保护，虽然没有明文禁止上门催收，但有许多限制。富国银行萧兵博士介绍，对于债务催收，美国除了联邦《公平债务催收法》之外，州里也有各种相关法律，恶意催收是一个备受关注的问题，正规金融机构都非常小心。而且金融机构还有成本考虑，上门催收成本高、效果有限，在现实中很少见到金融机构对个人和小微企业贷款上门催收的。

　　美国和加拿大对借款人的制约，主要是通过征信体系和法律流程。美国有亿百利（Experian）、爱克非（Equifax）和全联（Trans Union）三大征信公司。加拿大没有自己的征信公司，美国的爱克非和全联是加拿大主要的征信公司。违约记录都会进入征信公司的数据库，有违约记录的人，以后很难再申请到贷款，或者只有风险偏好高的机构以更高的利率向其发放贷款。有房产、汽车等抵押物的，会依法处置抵押物还款。个人实在无法清偿债务的，可以申请个人破产。

　　瑞士在每个州都设有债务追收办公室（DCO，Debt Collection Office），债权人遇到债权无法回收，无论是个人还是公司债务，都可以提交DCO。如果法院判定债务需要偿还，DCO就按照相关规定清收债务，如果借款人不能偿还，DCO可开始发起破产程序或处置借款人资产。未清偿的贷款记录在DCO保存5年，个人在申请贷款或申请工作时，都需要DCO开出的债务情况说明（Debt Statement）。利益相关人员（如潜在雇主、接受贷款申请的金融机构）提供了证明之后可以查询债务记录（注3）。

　　据在德国长大的联合国资本开发基金（UNCDF）数字经济专家丁宇博士介绍，德国的银行对逾期贷款，先是提醒，不收费，然后发律师函，开始计费，再不还通过法院起诉，法庭判决以后，执行力很强，银行也不需要上门催收。

　　二、对催收的思考和探讨

　　中国近年来加大了对消费者权益保护工作的重视。国务院办公厅发布《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（国办发〔2015〕81号），中国银保监会发布《关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》（银保监发〔2019〕38号），要求金融机构“充分尊重并自觉保障金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等基本权利”。但对在信贷催收中，借款人享有何种权利，贷款人和第三方在催收中有哪些禁止性行为，还没有明确的规定。银保监会、公安部、国家市场监督管理总局和人民银行《关于规范民间借贷行为 维护经济金融秩序有关事项的通知》（银保监发〔2018〕10号）要求“严厉打击以故意伤害、非法拘禁、侮辱、恐吓、威胁、骚扰等非法手段催收贷款”。但对“非法手段”还缺乏详细的界定。比如，电话催收到何种程度可以算作“骚扰”。

　　财政部印发的《金融企业呆账核销管理办法（2017年版）》规定的呆账认定标准及核销所需相关材料，个人无抵押（质押）贷款、银行卡透支款项，需要“追索记录，包括电话追索、信函追索和上门追索等原始记录，并由经办人和负责人共同签章确认”。这里的“电话追索、信函追索和上门追索”，推测是至少三种方式之一而非同时需要，但银行在债务催收中，如果通过电话催收无效后，一般都会上门。上门追索通常是贷款核销的必要条件之一，也有一些金融机构对小金额贷款特别是信用卡透支不完全要求上门。银行在催收时，一般还是比较注意依法合规，不太会出现暴力催收。而一些非正规金融机构，催收会非常暴力，从呼叫借款人电话通讯录上众多亲朋，到上门威胁，这一问题近年严重，也成为扫黑除恶的打击对象。

　　和前世界银行普惠金融专家王君老师讨论，他认为，上门催收无论怎样克制，都有侵权的因素，例如让邻人知道欠债未还，从而产生羞辱效应。有些机构以一群人统一穿着写有催债字样的马甲上门催收，更带有软暴力倾向。文明社会应该做到平衡债权人和债务人双方利益，防止暴力催收。从银行成本收益的角度考量，优秀的贷款人，功夫不应下在催收，而应该放在上游，从信贷产品开发设计、准入标准、贷款审查阶段，就能甄别出有还款意愿和能力的借款人，向其提供符合需求又不造成过度负债的产品，并且辅之以正确的还款激励。这样就从根本和源头上最大限度减少赖账不还的发生。前端一切努力都做到了，那时产生的不良，一般来说应该在合理范围内，作为银行开展业务的成本该核销核销，也不必穷尽手段催收了。诉诸上门催收已是亡羊补牢，是为下策。上门催收成本高昂，造成金融机构形象和客户关系的损失。如果是恶意逃废债，施加催收压力情有可原，可能会起一定作用。如果因还款能力出现问题，上门催收徒劳无益，造成借贷关系紧张，伤害借款人的合法权益，不利于社会和谐稳定。我很赞同王君老师的观点。

　　从发达国家的情况来看，一方面是更重视个人合法权利不受侵害，重视个人隐私保护、消费者权益保护，另一方面由于征信和司法体系的健全，金融机构也并不需要诉诸上门催收这一方式。但中国，恶意逃废债，判决执行难，比较普遍，逼得贷款人不得不采取上门催收的方式（或委托第三方），其实贷款人需要付出很高的成本，对负责催收的员工也形成了很大的压力。如果对催收的约束较多，贷款人不能将重点放在催收上，会使得贷款人在设计产品、发放贷款时更加审慎，对贷款人也形成约束。

　　由于中国逃废债务、执行难的情况较为普遍，为了保护债权人权益、加强诚信建设，近年来立法司法部门也是倾向于对债务人比较严格的处理。例如，《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》“第七条　各级人民法院应当将失信被执行人名单信息录入最高人民法院失信被执行人名单库，并通过该名单库统一向社会公布。各级人民法院可以根据各地实际情况，将失信被执行人名单通过报纸、广播、电视、网络、法院公告栏等其他方式予以公布，并可以采取新闻发布会或者其他方式对本院及辖区法院实施失信被执行人名单制度的情况定期向社会公布。”而国外一般是只能由利益相关人经申请后获得相关信息，不广泛向全社会公布。

　　三、各国个人破产法的发展和差异

　　“银行”（bank）一词起源于意大利语“板凳”（banca，即英语bench），是最早的市场上货币兑换商的营业用具。而英语中“破产”（bankruptcy）一词也来源于意大利语（Banca Rotta），意为板凳坏了（bench broke）。破产，和债权债务关系，相伴而生。

　　各国个人破产法律出台的时间差异很大，指导思想也经历变化。在古代，很多国家将不能清偿债务视为犯罪（触犯刑法）， 对债务人的惩罚极其严厉，债权人不仅可以执行债务人的财产，而且可以执行债务人（甚至其家人）的身体（作为其奴隶、仆役）。

　　欧美个人破产法律出台较早，相对成熟。如英国于1542年（亨利八世时期）出台第一部破产法，当时立法的主要目标是惩罚债务人，因欺诈、隐匿财产而破产的商人甚至可以被判以极刑。后来才逐渐区分诚实与非诚实债务人，有了破产免责等保护债务人权利的规定。21世纪以来，很多国家更重视给予破产中的无过错债务人东山再起的机会， 从而推动经济的发展。2001年， 英国政府公布了破产改革的白皮书《生产力与企业——破产： 第二次机会》，随后修订了破产相关法律（注4）。

　　美国个人破产制度也经历了债权人本位、债务人本位和债权人债务人并重三个阶段。第一阶段从1800 年第一部破产法到1978 年，注重通过加大对债务人的惩罚来维护债权人的债权。第二阶段从1978 年《破产改革法》到2005 年，注重以个人破产制度平滑债务人的消费能力，引导债务人的消费预期，扩大其消费能力。但可能对债务人偏于宽松，对过度消费可能也起了推波助澜的作用，在此期间美国破产率明显攀升。第三阶段为2005 年《防止滥用破产与消费者保护法案》之后，更注重平衡债权人和债务人的利益，通过个人破产制度引导债务人理性消费，鼓励个人创业，同时通过惩罚申请破产，防止过度借贷消费，维护债权人的合法权益，在一定程度上避免了有能力还钱的破产申请人企图把所欠债务一笔勾销的漏洞（参考注5）。

　　美国的个人破产率百年来逐渐上升（见图1），从20世纪上半叶的平均每千人有0.15人破产上升到2004年的千分之5.3，主要是因为20世纪50年代后，信用卡等消费信贷越来越普及（例如1970年有16%的家庭有信用卡，2000年时70%以上的家庭有信用卡），美国居民储蓄率越来越低、居民负债率越来越高，一旦受到离婚、失业、大病等情况影响，就容易出现无法偿债。因为2005年10月《防止滥用破产与消费者保护法案》生效，对破产更为严格，大量债务人抢在新法案生效前申请破产，所以2005年破产申请数量达到最高峰，2006年破产申请数量跌至20多年来的最低点，此后因金融危机迅速上升，而后下降。图2中的美国破产申请数量含个人和企业，其中绝大部分是个人破产，1990年时企业破产约占破产申请数量的15%，到2015年只占约4%。

　　图1：美国个人破产率（每千人）

　　来源：Thomas A． Garrett.100 Years of Bankruptcy： Why More Americans Than Ever Are Filing.Saturday，April 1， 2006.Federal Reserve Bank of St louis．

　　图2：美国破产申请数量

　　一些国家也是自20 世纪90 年代以来才引入自然人破产程序。俄罗斯第一部《个人破产法》2015年10月生效。我国是大型经济体中唯一还没有个人破产法的。

　　美国对个人破产最为宽松。美国总统特朗普就曾经多次个人破产。有“投机之王”之称的股票投资者杰西·利弗莫尔，大亏大赚、大起大落，破产了三次。他在《股票作手回忆录》中写道“必须承认，破产是很有效的学习手段。”他描述了第三次破产的情况：“我欠了超过一百万美元的债务，所有这些都是在股市上的损失。我的绝大多数债权人都非常友好，不会为难我，但还是有两个纠缠着我。他们总是四处跟着我。每次我一有盈利，他们就等在旁边，坚持立刻要我把欠他们的债还清。其中有一个人，我欠了他800美元，还威胁要告我，扣押我的家具。我必须申请破产。要不然我怎么才能得到解脱呢？要是我再一次翻了身，我会清偿每个人的所有债务，因为责任还在。但除非我能够以原来的方式进行交易，否则我永远都不能将那100万美元的债务还清。我鼓起勇气去拜访我的债权人。我说：‘我走这一步，并不是不想还你钱，而只是为了对我自己和对你公平起见，要赚钱，我必须置身于一个有利的位置。只要有这些债务造成的烦心和困扰，我就断然不能恢复过去的我。’债权人说，‘我们完全理解你的处境。让你的律师准备好你希望的所有文件，我们签字。’这不仅仅是自然流露的好人情或好风格，也是一个极为明智的决定，因为这明显是个好生意。我非常欣赏这善意的表示和明智的商业进取精神。看到报纸上的报道让人感到很不愉快。以前我总是全额还债，而这次新的事件让我感到非常羞辱。在我从报纸上看到那篇报道以后，我甚至羞于出门。然而，所有这些在最近都已逐渐消失。”（注6）

　　这次破产后，1915年，他借钱买入伯利恒钢铁股票，大赚一笔，又恢复了元气。1916年赚了300万美元，1917年把破产前的100多万美元全部还清。没有破产保护下的东山再起，也就没有利弗莫尔的传奇人生。

　　欧洲对破产的规定比美国严厉。《德国的七个秘密》一书中写道，“德国中小企业的别具一格，家族企业的强大作用，以及对长远发展的专注，貌似并未产生像美国（特别是硅谷）表现出的那种创业活力。因为不允许失败，创业冲动也受到严重压抑。德国向来不准创业者轻易失败。失败的企业家在德国很难有第二次机会。和许多欧洲邻国一样，德国对待诚实但资不抵债的创业者多少有些像对待诈骗犯。相比起来，英国会在相对短的12个月后免除破产者的债务；美国的破产法则更为宽松。而在德国，失败的企业家要等上6年才有望重新开始，当然这比法国规定的9年仁慈一些。破产企业还得面临其他的悲惨后果。例如在德国，破产企业家通常可能被终身禁止在大型公司担任高管。所以历年来，许多雄心万丈的德国创业者唯有远走他乡。超过五万的德国企业家和专家跑去硅谷；在旧金山湾区和曼哈顿、布鲁克林的硅巷，估计有几百家德国人设立的初创企业。”（注7）。不过德国也在调整法规。1999年，德国首次在其无力偿债法（Insolvency Code）中提出“重新开始”政策。默克尔政府也曾经提出把破产后免除债务的期限从6年缩短到3年（注8）。

　　丁宇博士并不认为德国较为严厉的破产法制约了发展，他认为德国不是不允许失败，只是限制拿着别人的钱失败，把债权人、投资者的钱搞没了，企业经营者是要负责任的，这制约了德国人的投机冲动，最好是多依靠自我积累，而中国更突出的问题是不负责任的投机冲动太多，契约精神不够，甚至通过逃废债务、圈投资者的钱自肥。他的观点有道理，但有的行业、有的商业模式，企业可以依靠自我积累慢慢发展，有的需要外源融资支持，本意是负责任的经营者也可能因为经营的不确定性而失败，这时要给他们出路。

　　一些对比各国或美国不同州的实证研究，如Armour and Cumming（2008），Fan and White （2003）表明，更为宽松的破产法，的确有鼓励创业、刺激了企业家精神的效果（表现为小微企业或自雇佣者占比高等）（注8），虽然同时也会有使贷款人更加审慎，提高贷款利率或设置更严格的贷款准入条件、担保要求的效果。

　　不过，绝大多数个人破产还是因为消费贷款而非企业主的经营性贷款。以美国为滥觞，消费贷款门槛降低、更易获得，刺激了经济发展，也使得个人在经济状况的变动前更加脆弱。

　　四、中国需要加快制订个人破产法及债务催收相关法规

　　据国家发改委新闻发言人介绍，自2013年10月实施失信被执行人名单信息公布制度起，截至2019年6月底，全国法院累计发布失信被执行人名单1443万人次，累计限制购买飞机票2682万人次，限制购买动车高铁票596万人次，437万失信被执行人慑于信用惩戒主动履行法律义务。这些措施对社会信用体系建设总体起到积极作用，但其中可能也有一些问题。例如有的企业家失败后再次创业，因为被列为失信被执行人，无法购买机票、高铁票，创业更加艰难。《财新》单玉晓的《求解个人破产》一文中指出，“企业可以通过破产重整救活，但为其提供担保的企业主甚至家属无法脱责，一旦无法清偿债务被债权人告上法庭，就很可能在案件执行不能时被法院限制高消费，而重整后的企业又需要这些人东奔西跑再创业，故复活之路异常艰难。”“任一民和卢林都表示，对踏实创业的企业主，其创业失败应该得到宽容，而个人破产不仅能为这些‘诚实而不幸的人’提供保护，给予其‘重新做人’的机会，还能最大限度帮助债权人公平受偿，是市场经济标配的退出机制。”有些人因为无法还债而“跑路”，甚至走上绝路。中国缺乏个人破产法，对作为企业家和作为消费者的个人来说，都产生了很多不利影响。

　　另外，按中国的《继承法》，“继承遗产应当清偿被继承人依法应当缴纳的税款和债务，缴纳税款和清偿债务以他的遗产实际价值为限。”即父之债，子并无还款义务，除非继承遗产就应继承债务。中国有的地方的民间借贷习俗，是“父债子还”，有的地方是“人死债消”，不再向家人追讨。在前一种文化下，子女家人也受到极大的还款压力。后一种文化下，有时借款人自杀以结束恶性催收的追讨。个人破产法对金融机构的借贷和民间借贷，都需要一并纳入。

　　从个人债务的催收，到个人确实丧失还款能力时可申请破产，我们都应该借鉴发达国家经验，制订个人破产法以及公平债务催收的相关法规，平衡好打击恶意逃废债与保护因为不可控的风险导致经营失败的企业家、家庭或个人意外（大病、失业）无法还款的个人消费者之间的关系，畅通市场主体退出渠道，保护公民合法权益。同时也必须继续完善征信和司法体系，避免恶意逃废债使得贷款人成了“弱势群体”。

　　注释：

　　注1：译自Debt Collection： rights and responsibilities

　　https：//www.canada.ca/en/financial-consumer-agency/services/rights-responsibilities/rights-credit-loans/debt-collection.html

　　注2：曾天琪译，“美国公平债务催收法”，《金融服务法评论》2013年8月。

　　注3：译自Debt Collection in Switzerland

　　https：//www.angloinfo.com/how-to/switzerland/money/social-insurance/debt-collection

　　注4：孙宏友，论英国破产法制度发展及其对我国个人破产立法的启示，《河北法学》2010年3月。

　　注5：潘耀华，美国个人破产法律制度主要内容及其对我国的启示，《金融发展研究》2013年1月。

　　注6：此处译文出自黄程雅淑译，《彼得·林奇点评版<股票作手回忆录>》，中国青年出版社2012年版。在钱振东译，《股票作手回忆录》，天津社会科学院出版社2012年版中，这句译为“就像我告诉你的，破产是一个非常有效的教育机构。”第三次破产的情况出自钱振东译的版本。

　　注7：《德国的七个秘密 全球动荡时代德国的经济韧性》，（美）戴维·奥德兹，（德）埃里克莱曼著，牛津大学出版社2016年英文版，颜超凡译，中信出版集团2018年中文版。

　　注8：Frank M． Fossen，Personal Bankruptcy Law， Wealth and Entrepreneurship Theory and Evidence from the Introduction of a “Fresh Start”，IZA Discussion Paper No． 5459．

　　(本文作者介绍：中国邮政储蓄银行战略发展部总经理)