文/新浪财经意见领袖专栏作家 陈广垒
一、问题的提出
马克思主义经典经济理论认为，生产资料私有制与社会化大生产之间的矛盾将决定资本主义制度必然被有计划按、比例生产的社会主义制度取代。生产资料的社会主义主要公有制是我国经济制度的基础。在社会主义初级阶段，我国将坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国有企业是生产资料公有制的基础性制度安排，也是建设现代化经济体系的坚实物质力量。作为生产资料公有制承载主体的国有企业应当能够实现更好的资源配置效率，实现国有资产收益和国有资本的保值增值。习近平总书记指出，“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础”，关系公有制主体地位的巩固，关系我们党执政地位和执政能力，关系我国社会主义制度。
我国当前处于社会主要初级阶段。在生产资料社会主义公有制下，国家承担着社会事务管理者和生产资料所有者的双重身份。社会主义初级阶段的过渡性质决定不能通过全社会总体以直接持有形式占有生产资料，而只能采用国家所有制形式“配置生产资料、组织价值创造和控制价值分配。（陈毓圭，1992a）”作为生产资料所有者的代表，国家通过指导和控制国有企业深度介入国民经济的生产、消费和分配环节，并发展成为与财政、货币等并列的、新的重要宏观调节工具。
在计划经济时期，双重身份合一的高度集中体制决定财政决定财务、财务决定会计[1]。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，国家双重身份必然出现分立，以生产资料所有者身份出现的宏观财务将独立于作为市场主体的微观财务，并深度参与全社会的价值创造和分配等全过程。十一届三中全会以来，国家与企业关系逐渐从相对单调的权限调整和权力划分过渡到建立现代企业制度，市场在资源配置的地位从辅助演变为主导、基础性乃至决定性作用地位，微观财务活动在经济活动中占据基础性地位，而宏观财务退居次要地位乃至被忽视。从财务理论看，在现实中，公司财务理论更多体现为微观财务理论，特别是金融经济学占据主导地位，如资本结构和股利分配理论等。
随着改革开放深化和经济全球化，国有经济规模的迅速扩张和结构调整[2]，以及深化国有企业改革，构建以国家为主体、国有资产整体配置效率提升为核心的宏观财务理论框架势在必行。
二、宏观财务理论框架的主要内容
宏观财务理论框架的构建是以国家为主体，以国有资产整体资源配置效率提升为核心的，并涉及到国有资产的全过程价值创造及分配，有利于增强国家综合实力和保障国家安全。
（一）国有企业的定位、功能及其监管
在经济活动中，国有经营资金的运动体现为国有企业整体的资金周转。这需要在宏观经济中考量宏观财务的目标设定、国有企业的定位和功能划分，以及与其他宏观经济调节工具的互动关系。
与微观财务活动旨在实现国有企业的利润/价值最大化目标相比，宏观财务重在提升国有资产整体收益率（如利税总额或者归母扣非股东回报率），增加国民收入，实现社会目标。这既关系到国有资产配置效率，也关系到共同富裕目标的实现。
在功能实现方面，宏观财务既要体现出国有资本整体保值增值，还要体现国家或执政党意志（如稳定宏观经济形势、平衡收益分配或社会稳定等）。
在国有企业监管方面，需要从理论层面解决五个主要问题：一是如何从经济体制层面解决国有企业产权主体虚置，建立统一或分散的监管框架（如伞形监管体制）[3]；二是如何建立科学、合理的监管体制，这涉及到主导型监管主体的确定，以及如何实现对国有资产监管部门的再监管[4]？这关系到政府经济职能部门权责划分，以打破现有的权责分散、部门权力交错等乱象；三是如何做好分类监管，重点是分类监管指标体系的设置及监控体制的建立；四是如何建立有效的年度和任期业绩考核制度体系；五是如何在加强外部监管同时，切实保障国有企业建立科学、合理的公司治理结构，完善外部董事制度。
（二）国有企业的融资、投资和分配行为
从国有资产整体层面思考在融资、投资和分配等环节与私有经济和资本主义制度下的企业的独特财务行为。
在融资方面，对国有企业的财政拨款或国有资本收益返还如何体现出国家意志及其对国有企业控制力，如何通过资本市场提高证券化率以实现国有资产保值增值（如IPO、再融资或公募REITs等），如何建立合理的资本结构，特别是适度负债问题，如何在风险可控前提下通过产业（引导）基金实现财务杆杆的有效扩展。
在投资方面，国有企业投资行为如何提升国家竞争力和综合国力，如何通过合理的财政资金分配实现正确的产业结构并动态调整，如何通过国有资本的并购重组（含破产重整）实现有进有退，如何分类监管投资行为并考核投资效益，以及如何通过对新兴产业（如半导体和AI等关键产业）投资持续引导产业升级，以适应现代信息技术发展或第三次科技革命的演进需要。
在分配方面，如何处理好国家、国有企业和员工的物质利益关系是社会主要生产关系的集中体现，并体现在国有资产价值创造的全规程，如投资资金分配、成本补偿和利润分配等，主要包括如何建立合理、有效的收益分配体制，如何动态调整国有资本收益上缴比例[5]，以及如何建立国家复式预算，编制国家资产负债表，以实现共同富裕。
对国有企业整体财务行为的研究，需要不断细化在资本、资产、收入、成本和现金流量等总量和结构性特征，研究这些特征与民营企业相比具有哪些独特性，以及对国民经济发展的促进或扰动作用。
（三）国有企业与产业结构、区域经济发展和对外合作
国有经济的融资和投资行为必然对产业结构调整及其优化产生重要影响，而产业政策和产业结构的变动也会影响到国有企业的财务行为。这需要研究固有企业财务行为与经济调节政策/工具的相互关系。
从区域经济发展看，国有企业的地域布局会影响到区域经济的发展状况及其经济结构调整。在当前，东北振兴和西部大开发等经济政策与国有企业及其地域分布的关系显得十分重要。
在全球化发展阶段，国有企业如何借助全球化实现跨国发展（如产能过剩），如何处理好跨国发展与本土化经营的关系，如何结合“一带一路”国家战略实现跨国经营，以及如何管控全球化过程中面临的国别风险和金融风险（如汇率）等。这或许在当前逆全球化和经济区域化发展过程中显得尤为重要。
（四）国有经济与宏观经济调节
与传统财政政策、货币政策和产业政策等间接宏观经济调控政策相比，国家通过生产资料公有制能够直接调控或干预经济活动。这与通过物质利益的诱导去改变市场参与者行为不同，而是以生产资料所有者身份直接参与到生产、消费和分配活动，或调节社会活动，优化资源配置。因此，宏观调节成为宏观财务的重要职能之一。但是，在全球化过程中，国有企业也成为国际争端的重要内容。
在社会主义市场经济体制下，应当重点研究宏观财务调节的目标、基本要求、调节方式和手段等，主要包括：（1）如何通过对生态环境、科学技术和关键产业等政策引导和调整产业结构；（2）如何通过有效调节不断完善所有制结构；（3）如何建立有效的调节方式及其组合；（4）通过发挥国有经济的主导地位带领和引导非国有经济，如何通过（逆）混改等实现产业链升级改造，提高国有企业的整体科技创新能力，打造科技强国。
三、建立宏观财务理论框架的重要意义
一是能够构建有中国特色的公司财务理论体系
宏观财务理论框架的构建是建国以来尤其是改革开放四十年以来国有经济发展的重要总结。建国以来，我国先后经历计划经济、有计划的商品经济和市场经济等发展阶段，而提高国有企业活力始终是改革开放和提升经济整体活力的重要内容。这需要在总结建国以来宏观财务经验基础上，结合新时代做优做强做大国有企业的现实需要，构建有中国特色的宏观财务理论，为提高国有企业竞争力和完善监管提供理论基础。
二是为持续深化国有企业改革提供理论支持
如何在加强国有企业控制力基础上，实现国家意志，持续提高国有经济的资源配置效率，始终是新时代经济发展的核心问题。这与改革开放四十年来国有企业发展实践是一脉相承的。
三是为加强国有企业监管提供理论支持
国有企业经济效益关系到全民福祉，国有企业做优做强做大也是综合国力强大的重要表现。这需要在新时代不断完善国有企业监管，既要防止国有资产流失，更要防止重回政企不分的僵化经营管理体制。
[1] 在计划经济时期，国家实行高度集权的统收统支财务管理体制，主要表现为下列特征：（1）财政拨款为国营企业/全民所有制企业的唯一资本金来源，并实行固定基金和流动基金制度；（2）国家直接调用资金，如上交折旧基金；（3）国家采用调拨方式在国营企业/全民所有制企业之间调配资产；（4）国家直接控制企业的日常财务活动；（5）收益分配权全部集中，利润上交，并专款专用（陈毓圭，1992b）。
[2] 截至2021年12月31日，企业国有资产（不含金融企业）总额为308.3万亿元，资产负债率64.19%；国有金融企业资产总额为352.4万亿元；行政事业性国有资产54.4万亿元，资产负债率为21.14%。
[3]《企业国有资产监督管理条例》对国有资产实行分级管理，国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。从经济主管部门职责划分看，主要包括：（1）财政部的职责是牵头编制国有资产管理情况报告，根据国务院授权，集中统一履行中央国有金融资本出资人职责（类似金融国资委），并负责审核并汇总编制全国国有资本经营预决算草案，制定国有资本经营预算制度和办法，收取中央本级企业国有资本收益。负责制定并组织实施企业财务制度。（2）国务院国有资产监督监管委员会代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产。但是，国有文化资产监管目前尚未统一，而十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一。
[4] 十八届三中全会提出加强人大国有资产监督职能。2017年12月，《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《意见》）印发实施，规定国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况，充分发挥全国人大常委会党组“把方向、管大局、保落实”的政治功能。
[5] 建国以来，国有企业收益分配体制先后反复经历过企业基金、利润留成和承包制等体制，并伴随着利税分流、税前/后还贷和税后承包等形式调整。十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。
(本文作者介绍：西藏宁算科技集团有限公司副总裁兼财务总监，中诚华策（北京）管理咨询有限公司执行董事)
责任编辑：李琳琳
新浪财经意见领袖专栏文章均为作者个人观点，不代表新浪财经的立场和观点。
欢迎关注官方微信“意见领袖”，阅读更多精彩文章。点击微信界面右上角的+号，选择“添加朋友”，输入意见领袖的微信号“kopleader”即可，也可以扫描下方二维码添加关注。意见领袖将为您提供财经专业领域的专业分析。
