文/新浪财经意见领袖专栏作家 高瑞东
1月10日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署加快推进“十四五”规划《纲要》和专项规划确定的重大项目，扩大有效投资。考虑到当前财政稳增长的紧迫性加强，财政支出发力靠前、提前下达专项债加快发行，上半年财政发力将更为明显，2022年上半年基建投资增速有望达10%。
一、国常会：扩大有效投资更积极、更紧迫
1月10日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署加快推进“十四五”规划《纲要》和专项规划确定的重大项目，扩大有效投资。
会议指出，要把稳增长放在更加突出的位置，有针对性地扩大最终消费和有效投资，确保一季度和上半年经济平稳运行。一要加快推进“十四五”规划《纲要》确定的102项重大工程项目和专项规划重点项目实施；二要按照资金跟着项目走的要求，尽快将去年四季度发行的1.2万亿元地方政府专项债券资金落到具体项目；三要深化投资项目审批制度改革，推行承诺制、区域评估等创新举措。
国常会对于扩大有效投资，表态更积极、要求更紧迫。相较于去年三季度以来，国常会和财政部就专项债发行和基建投资的“合理安排”、“适度加快”等表述，本次国常会表态更为积极，专项债要“抓紧发行”，投资项目要“加快推进”、预算投资倾向“尽快开工”项目，留存资金要“尽快落实”。并且，“指导新开工项目投资下降的地方加强工作”，压实各地责任。
二、 国常会三方面部署：抓紧发债、简化手续、尽快开工
去年三季度开始，顶层会议频频提及扩大有效投资，然而去年下半年专项债发行节奏、财政支出进度和基建反弹力度均不及预期，使得市场下调了对基建反弹的高度预期。
但是我们认为，随着内外经济环境发生变化，基建投资的紧迫性在进一步提升，稳定一季度经济目标明确；而国常会提出的“抓紧发债、简化手续、尽快开工”，也将全面提速基建投资。随着1月中旬各地两会召开，预计更多地区会调高固投增速目标，会不断提升市场预期。
第一， 基建紧迫性进一步提升，稳定一季度内需任务明确。
首先，海外逐步印证变种病毒Omicron的致死率和住院率较低，预计欧美就业和供应链将加速恢复，推动海外供需缺口加速收敛。而国内依然实行“动态清零”政策，持续的输入型疫情风险，会制约我国居民消费和线下出行，稳定内需节奏要进一步加快；其次，今年应届毕业生突破历史新高，将在上半年集中进入就业市场，上半年就业压力更大。
1月10日国常会提出，“有针对性扩大最终消费和有效投资，这对顶住经济新的下行压力、确保一季度和上半年经济平稳运行具有重要意义”。具体措施方面，国常会要求“重点安排在建和能够尽快开工的项目，力争在一季度形成更多实物工作量”。从国常会措辞可以看出，稳定一季度经济任务更为明确。
第二，国常会提出的“抓紧发债、简化手续、尽快开工”，支撑基建全面提速。
1月10日国常会布置了多个工作方向，我们认为有三个方面的边际变化最大。第一，“抓紧发行”今年已下达的专项债；第二，“简化手续”，对列入规划、条件具备的项目要简化相关手续，并且建立协调机制，做好融资、用地、用能等保障；第三，“尽快开工”，尽快将去年四季度发行的1.2万亿元专项债资金落到具体项目，中央预算内投资重点安排在建和“能够尽快开工”的项目，前期已论证多年的重大水利项目要“推动抓紧实施”。从审批、开工、融资等各方面，会议均做了更为积极的部署，整体指向加快资金到位和支出，尽快在一季度形成实物工作量。
此外，会议还提出“推行承诺制、区域评估等创新举措”。实际上，北京、西安等地已经就承诺制和区域评估做了一定探索。2021年3月北京市发改委发布了《企业投资项目“区域评估+标准地+承诺制+政府配套”改革试点工作方案》，方案提出，对符合条件的企业投资项目，除立项、规划、施工等必要手续外，以“标准+承诺”最大限度精简审批环节，变“先批后建”为“先建后验”，加快破除制约投资落地的制度性障碍。沿着国常会这一部署，预计接下来基建项目相关手续有望得到进一步简化。
第三，地方和国家发改委积极推动项目落地，成为扩大基建投资的有效抓手，各地两会1月中旬集中召开，也会不断提升市场预期。
近期，上海、浙江、河北等多地集中开工一批重大项目，广东等十余省份也公布“十四五”综合交通投资计划。去年四季度，部分专项债资金留存于地方，等待形成实物工作量。国常会表示，要尽快将去年四季度发行的1.2万亿元专项债资金落到具体项目。随着各地多个重大项目开工实施，留存资金有望尽快形成实物工作量。
近期召开的西藏和河南两会中，均上调了2022年的固定资产投资目标，西藏由2021年的“5%以上”大幅上调了7个百分点至“12%以上”，河南则由6%上调至10%。随着各地两会在1月中旬集中推进，预计各地区上调全年固定资产投资的考核目标，也会不断提升市场预期。
三、 打通基建堵点的长期机制改革逐步推进
在专项债发行要求整体趋严的背景下，传统基建投资项目现金流不足和盈利模式不清晰，是制约地方政府投资意愿、压低传统基建投资增速中枢的重要原因。可以看到，岁末年初以来，相关机制的改革也在持续推进。
第一，中央经济工作会议要求，适度超前进行基础设施建设。
当前国内开始进入产业数字化为主体的发展新阶段，需要政府主导，“超前”建立一批产业基础设施，才能进一步撬动社会投资的参与。这是开启“提高劳动生产效率、吸引扩大社会投资、提高居民收入和财政收入，进一步提高公共产品投入”这一良性循环的第一步，也是在新一轮全球产业革命中赢得历史主动的重要战略先手。在中央“适度超前”的指导下，各地产业布局的积极性也有望进一步拓宽。
第二，要素机制改革也有望与基建投资形成协同效应。
近日国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，推动要素市场化配置改革向纵深发展。方案在六个方面做了部署，我们认为，尤其是土地要素和数据要素改革，有望与基建投资形成协同效应。
土地要素改革方面，《方案》要求建立健全城乡统一的建设用地市场，推动以市场化方式盘活存量用地，一方面有望为发展较快地区的基建项目解决产业用地要求，一方面有望提振发展落后地区的农民收入。
数据要素改革方面，《方案》要求建立健全高效的公共数据共享机制，推进公共数据整合流通和共享，拓展规范化数据开发利用场景。目前各地的数字基建仍然以硬件设施投入为主，“软性”的数据共享、利用平台建设尚不充分。在要素市场改革推进下，相关数字基建投资也有望得到进一步撬动。
四、预计2022年基建投资增速或达6%，上半年增速10%
对于基建投资的测算，我们按照“基建投资资金=财政资金*投向基建比例+配套资金”的思路，进行推算。其中，财政资金是基本盘，主要包括一般公共预算支出、土地出让金支出、以及专项债三大块；配套资金，则决定基建反弹的幅度，主要涉及银行贷款、非标、城投债等以城投平台为主体的融资，2020年以来，在严控地方政府隐性债务的背景之下，配套资金对于基建投资的拖累明显。考虑到2021年中央经济工作会议提出要“严肃财政纪律，坚决遏制新增地方政府隐性债务”，仍然延续隐性债务严监管态度，预计配套资金也难有明显改观。
1）一般公共预算支出：预计2022年一般公共预算支出规模为27.37万亿元，增速达到9.4%，投向基建规模较2021年多增2400亿元。
一般公共预算资金来源，主要包括一般公共预算收入，以及财政赤字、调入资金及结转结余的补充。其中，考虑到2022年工业品价格同比增速自高位回落，加之实行更大力度的减税降费，我们预计2022年一般公共预算收入增速回落至5.5%；基于财政可持续性原则，我们预计赤字率回落至3%，对应财政赤字自2021年的3.57万亿元提高至3.7万亿元；考虑到2021年财政蓄力，结余资金较往年偏多，加之2022年财政减收，稳增长压力较大，预计2022年使用结转结余及调入资金规模提高至2.2万亿元。
预计2022年一般公共预算支出投向基建规模为2.74亿元，较2021年多增2400亿元。2020年以来，一般公共预算支出重心落在保民生，包括社保就业、卫生健康等领域，加之部分地区债务付息压力较大，投向基建比例持续走低，我们测算出2020年一般公共财政支出中投向基建比重自2019年以前的13%回落至11%，估计2021年进一步回落至10%左右。考虑2022年财政稳就业、保民生诉求不减，预计一般公共预算支出向基建倾斜力度有限，假定与2021年投向比例一致，则2022年一般公共预算投向基建规模较2021年增加2400亿元。
2）土地出让金支出：预计2022年土地出让金收入增速回落至-10%左右，对基建支持力度将减少1000亿元。
一般而言，各地要求房企在签订土地出让合同后的1个月内缴纳成交价款的50%，6个月内缴清，最迟不超过1年。因此我们可以将土地成交作为领先指标，估算2022年的土地出让收入。我们采用百城土地成交总价，按照领先半年到一年的规律进行估算，预计2022年土地出让金收入增速回落至-10%左右，较2021年减少近8500亿元（预计2021年12月土地出让金收入增速为-1%，对应2021年土地出让金收入为8.47亿元）。
考虑到往年土地出让金支出中，投向基建比例约12%，如这一比例维持，则预计2022年土地出让金的减收将导致投向基建规模较2021年下滑1000亿元。
3）专项债：预计2022年专项债可用资金为4.7万亿元，较2021年高出1.45万亿元。一方面，在2021年专项债资金使用中，预计有1万亿元额度来自于上年结转，当年计划发行3.65万亿元新增专项债，但其中，近2000亿元额度尚未下达，同时又有1.2万亿元额度预计结转至2022年初使用，因此对应2021年实际调用的专项债资金为3.25万亿。另一方面，对于2022年，我们预计2021年四季度发行1.2万亿元专项债将在2022年一季度投入使用，2022年新增专项债将达到3.5万亿。国常会明确表示，“抓紧发行今年已下达的专项债”，我们预计若专项债在前三季度发行完毕，则将在年内基本形成实物工作量。
从2021年专项债投向看，除了支持传统基建之外，还投向乡村振兴、高质量发展、医院学校、保障性安居工程等领域，服务于调结构的诉求，若2022年投向基建比例保持在50%左右，若假定其中90%在年内形成实物工作量，则预计2022年专项债使用将为基建投资带来6500亿元增量。
综上所述，基于一般公共预算、土地出让金、以及专项债相关支出，预计2022年财政资金对基建投资的支持力度将较2021年增加7900亿元。在不考虑配套资金的情况下，预计将拉动2022年基建投资4.2个百分点。若通过增加政策性银行的贷款投放，鼓励债务压力较小、经济较发达地区积极扩大有效投资，则预计配套资金或将边际增加，对基建投资的拉动将会提高至6个百分点左右。
但考虑到当前财政稳增长的紧迫性加强，若2022年财政靠前发力如期兑现，将使得上半年财政增量资金显著，进而2022年上半年基建投资增速有望达到10%。
一是，若推动新增专项债加快发行，预计2022年上半年，可用于形成实物工作量的专项债资金将较2021年同期增加1.66万亿。由于2021年专项债集中在下半年发行，上半年用于拉动投资的专项债资金主要来自于上年结转的1万亿。而2022年，不仅有上年结转的1.2万亿专项债资金，同时财政部也已提前下达1.46万亿专项债资金，预计今年一季度基本发行完毕，将在上半年内形成实物工作量。
二是，若2022年财政支出靠前发力，参照2019年支出前置的年份，一般公共预算支出将较2021年同期多增2.2万亿。2021年由于财政后置，上半年一般公共预算支出仅为全年预算数的48.6%，而对比支出前置的2019年，上半年支出进度达到52.5%。
三是，尽管2022年上半年土地出让金收入或将持续承压，但对基建投资的总体影响较小。这是由于，土地出让金收入在上半年占比偏低，2021年上半年土地出让金收入为3.44万亿元，估计占全年收入的36%，假设2022年上半年土地出让收入增速回落20%，则较2021年同期减少7000亿元，加之土地出让金支出投向基建比例约在12%，对上半年基建投资的拖累仅为1个百分点。
(本文作者介绍：光大证券董事总经理，首席宏观经济学家，研究所副所长，早稻田大学经济学博士，中国财政部金融人才库专家，中国金融四十人青年论坛会员。)
责任编辑：李香婉
新浪财经意见领袖专栏文章均为作者个人观点，不代表新浪财经的立场和观点。
欢迎关注官方微信“意见领袖”，阅读更多精彩文章。点击微信界面右上角的+号，选择“添加朋友”，输入意见领袖的微信号“kopleader”即可，也可以扫描下方二维码添加关注。意见领袖将为您提供财经专业领域的专业分析。
