高瑞东：保障性租赁住房：经济影响与政策意义

2022年01月07日13:56

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家高瑞东

　　“租购并举”住房制度下，保障性租赁住房，是政府在稳房价、稳地价、稳预期的重要实践，是促进房地产良性循环的关键，在推动全体人民住有所居的基础上，将最终服务于共同富裕的战略目标。目前，从计划、项目、资金途径来看，各地已在加快推动保障性租赁住房建设，预计2022年将拉动房地产投资2个百分点，有助于托底房地产市场，短期内起到一定的稳增长效果。

　　一、为何重点推出保障性租赁住房？

　　2021年12月，中央经济工作会议表示，“要坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展”。我们认为，保障性住房作为住房供应体系的重要补充，不仅能够解决城市新青年的住房困难问题，还将推动保障房和商品房“双轨”并行，成为促进房地产良性循环、构建租购并举新发展模式的关键。

　　现阶段的保障性住房，包括保障性租赁住房、公共租赁住房、以及共有产权房，其中，保障性租赁住房是“十四五”期间保障性住房建设的主体。2020年10月，“十四五”规划提出，扩大保障性租赁住房供给。2021年，我国将40个城市纳入保障房试点，大力发展保障性租赁住房。2021年6月，国务院出台《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，从土地、财税、金融等方面明确保障性租赁住房的支持政策。

　　从制度设计来看，保障性租赁住房是指，在人口净流入的大城市和省政府确定的城市，增加小户型、低租金的租赁住房供应，面向无房的新市民、新青年，集中解决其住房困难问题。建设方式上，采取政府给政策、支持各类市场主体建设运营的方式，这种不完全以政府为主导的建设方式，不仅降低了财政负担，也有助于扩大租赁住房供给。

　　从我国的现实环境来看，发展保障性租赁住房的必要性和紧迫性较强。

　　一方面，随着我国城镇化进程的加快，人口持续流向经济发达地区，部分城市住房供需矛盾突出，新市民和新青年普遍存在住房困难等问题。第七次全国人口普查数据显示，2020年，我国流动人口为3.76亿，占城镇人口的41.6%，人口高流动性特征突出。流动人口聚焦较多的经济发达地区，高房价和高租金成为常态，中低收入者面临买不起房和租不起房的问题。

　　另一方面，我国现有的租赁住房市场发展滞后，难以满足城市新青年的诉求，政府有必要扩大政策性租赁住房保障范围。一是，我国租赁住房市场发展缓慢，小户型低租金租赁住房的供给不足。二是，现有的公共租赁住房属于兜底保障，在准入门槛、建设主体、资金来源、轮候分配等有严格规定，新市民和青年人不属于首要保障群体。2017年，我国住房租赁人口占比约为11%，远低于发达国家30%水平。2018年，据统计局调查，我国1.35万亿进城农民工中，租房居住的占61.3%，购买住房、单位或雇主提供住房的分别占19.5%、12.9%，仅有2.9%享受保障性住房。

　　同时，随着房企高杠杆、高周转、高负债的运营模式得到纠正，政府通过全方位的政策扶持，也将鼓励更多主体参与租赁住房建设。早在2017年，住建部就提出，在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场。但由于利润率低、投资回收期长，企业参与租赁住房建设的积极性不高。但随着2022年政府加大对房企资金监管，房企经营行为回归理性，同时政府又提供一系列土地、财税、金融等政策支持，将有效降低保障性租赁住房建设和运营成本，有助于培育租赁住房市场。

　　从实施情况看，2021年全国40个试点地区如期推进保障性租赁住房建设，同时，2021年下半年，中央开始督促地方制定“十四五”保障性租赁住房计划，2022年全国保障性租赁住房建设有望提速。据住建部披露，2021年全国40个城市计划新筹集保障性租赁住房93.6万套，1-10月已开工77万套，占全年计划的82.2%。2021年7月，住建部表示，“今年10月底前，城市人民政府应确定“十四五”保障性租赁住房建设目标和政策措施，制定年度建设计划”，2021年10月以来，各地纷纷公布保障性租赁住房工作计划。

　　“十四五”期间，保障性租赁住房建设，作为我国住房保障体系的重点任务，兼具投资和民生的属性，本文从其经济影响和政策意义出发，进行深入探究。

　　二、保障性租赁住房如何助力稳增长？

　　截至2021年12月，目前共有28个省市披露“十四五”保障性租赁住房建设计划，超过60个城市被纳入，主要为人口净流入较多的一线和二线城市，常住人口基本在100万以上。其中，上海、北京、天津、重庆、广州、深圳、杭州、西安、成都、厦门等地筹建规模位居前列，介于30-60万套。一线城市中，北京、上海、广州、深圳，其新增保障性租赁住房建设占新增住房供应总量的40%以上，西安和杭州作为二线城市，占比为 30%。

　　我们估算“十四五”期间，全国保障性租赁住房筹建规模接近900万套。在各省住建厅公布的“十四五”保障性租赁住房计划中，由于部分城市仅表示将开展保障性租赁住房建设项目，暂未提出具体目标，因此我们以各地最新住宅成交面积作为基准，利用已披露计划的城市的拟建设套数，推算出未披露计划城市的拟建设套数，最终估算出，“十四五”期间26个省市保障性租赁住房建设套数为882万套，其中筹建规模最高的前五大省市为广东、浙江、江苏、重庆、福建，占全国比重接近50%。

　　综合历史数据和建造成本计算，预计每套保障性租赁住房对应的投资额为15万元，“十四五”期间，近900万套建设规模，涉及的总投资额为1.35万亿元。

　　1）建造成本法：在新建住房的情况下，假设基于土地和建筑成本测算，每套70平的保障性租赁住房投资额为20万元，但由于采用存量土地建设较多，在不考虑土地成本的情况下，70平的保障性租赁住房投资额为14万元。

　　严格来看，每套保障性租赁住房的投资额，包括土地购置和建安支出。参考100城土地成交价格，假设全国住宅用地楼面均价为6000元/平。由于政策性扶持等原因，多数城市租赁用地价格均大幅低于住宅用地，我们假设租赁用地的出让价格为6000*15%=900元/平，住宅建安工程造价为2000元/平，假设每套面积为70平（参照保障性租赁住房建设标准，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主），则每套保障性租赁住房的投资额为900*70+2000*70=20.3万元。

　　2）历史数据法：基于2021年保障性租赁住房实际投资额测算，每套保障性租赁住房的投资为10.8万元。

　　2021年，我国将40个城市纳入试点，计划新筹集保障性租赁住房93.6万套，1-9月已开工72万套，完成投资775亿元，则每套保障性租赁住房对应的投资规模为10.8万元。

　　对比来看，采用建造成本和历史数据估算，分别存在高估和低估的问题，因此我们将二者进行综合考量，预估每套保障性租赁住房的投资额为15万元。

　　一是，并非每套保障性租赁住房均为70平米，在各地实际运作中，厦门市以30~40平方米的小户型为主，福州市60平方米以下户型的占90%。二是，采用建造成本估算的前提是，全部住房均为新建，但在实际应用中，保障性租赁住房的建设方式包括新建、改建和扩建，各地普遍支持利用非居住存量房屋改建保障性租赁住房，因此保障性租赁住房实际拉动的投资额偏低。三是，开工不代表完工，新建房屋一般需要1-2年的时间。若假设1-9月完成全部项目建设的70%，则每套保障性租赁住房对应的全部投资额为15万元。

　　“十四五”期间，预计保障性租赁住房投资额1.35万亿元，约为“十三五”期间棚改投资额的20%。2019年以来，我国保障性安居工程已经结束大规模建设，占房地产投资的比重从“十二五”期间的15%，回落至2020年的5%，“十四五”期间预计降低至2%-3%。

　　“十二五”期间，在公租房、棚改大规模建设的支撑下，我国保障性安居工程建设规模接近同期房地产投资的15%。“十三五”期间，我国保障性安居工程以棚改为主，2016-2020年，全国棚改开工2300多万套，完成投资约7万亿元，占房地产投资的12%。但在2019年之后，随着棚改进入收尾阶段，对房地产投资的支撑明显下滑。2020年，预计棚改建设规模为143万套，对应投资额为7000亿元，占同期房地产投资的比重仅为5%。

　　预计2022年保障性租赁住房筹建263万套，对房地产投资的拉动率为2%。

　　首先，2021年计划筹备93.6万套保障性租赁住房，预计总投资1008亿元。根据住建部披露，2021年1-9月已开工72万套，已完成投资775亿元，占全年计划的76.9%。

　　其次，预计2022年保障性租赁建设规模提高至263万套，结合每套保障房预计投资15万元，对应的总投资额为3942亿元。根据估算的882万套“十四五”计划总包，扣除2021年执行的93.6万套，剩余部分将在四年内建设完毕。同时，考虑到部分地区存在支出前倾的情况，例如，上海表示按照2021年和2022年“多做、快做”，前两年完成“十四五”目标总量的一半以上。假设2022年完成量能达到“十四五”剩余总包计划的三分之一，那么2022年保障性租赁住房套数可能会提高至263万套（（882-93.6）/3）。

　　最后，预计2022年保障性租赁住房的投资额较2021年新增2934亿元，将拉动房地产投资2个百分点。其中，假设2021年四季度房地产投资同比增速回落至0.8%，则2021年全年房地产投资规模为11.26+3.04*（1+0.8%）=14.29万亿元。

　　若2022年保障性租赁住房建设前倾，对一季度房地产投资拉动率或提高至3.8%。

　　从项目进度看，2021年下半年以来，投向保障性住房的PPP项目开始提速。从资金来源看，中央早在2021年10月末就提前下达2022年的保障性安居工程财政补助资金，较上年提前2个月。2021年10月29日，中央提前下达部分2022年中央财政城镇保障性安居工程补助资金526亿元，较2021年提前2个月，专项用于城市棚户区改造，向符合条件的在市场租赁住房的保障家庭发放租赁补贴，城镇老旧小区改造，以及第二批中央财政支持住房租赁市场发展试点。

　　考虑到一季度房地产投资规模一般较低，2021年为2.76万亿，约占全年的20%。若2022年保障性租赁住房建设前倾，假设一季度完成全年任务的1/3，则对2022年一季度房地产投资的拉动率可达到3.8%。

　　“十四五”期间，预计保障性租赁住房投资额平均每年为2700亿元，相较于“十三五”期间的棚户区改造，资金体量并不大，依靠财政资金和银行贷款，基本可以满足。

　　以往的保障性安居工程中，资金来源主要两部分，一是财政资金，例如廉租房建设使用的中央财政补助、地方财政资金、提取贷款风险准备金和管理费用之后的住房公积金增值收益、土地出让净收益的10%以上等。二是银行贷款、专项债、企业债等社会渠道资金，例如棚户区改造中，涉及的政策性银行发放的棚改专项贷款、商业银行贷款、棚改专项债、城投平台发行的投向棚改项目的企业债等。

　　2012-2017年，保障性安居工程资金来源中，财政资金占比介于27%-47%，对应的财政杠杆介于2.1-3.8。根据审计署披露，2012-2017年间，城镇保障性安居工程资金投入从不足9000亿元，持续增加至近3万亿元。其中，银行贷款等社会渠道筹集资金占比从53%升高至73%，对应的财政杠杆从2.1升高至3.8。财政杠杆提高，与2014年以后，国家通过创设PSL等方式，加大对棚改的资金支持有关。

　　目前来看，本轮保障性租赁住房的资金来源与往年大体一致，额外增加了REITs作为筹资渠道。具体而言，一是，财政资金，包括中央补助资金、土地出让净收益以及住房公积金增值收益；二是，金融支持，包括银行业金融机构提供的长期贷款、新增专项债、企业发债、房地产信托投资基金（REITs）。

　　若假设保障性租赁住房的财政杠杆为2，则平均每年2700亿元的投资额，对应的财政资金为1350亿元，可以通过中央补助资金、地方财政资金、以及土地出让净收益等渠道筹集。

　　1）保障性安居工程中，中央财政补助一直充当重要资金来源。根据审计署披露，2012年投向保障性安居工程的中央补助资金为1862亿元，至2017年提高至2488亿元。考虑到地方财政支出在内，用于保障性安居工程的公共财政支出在2016年最高达到4391亿元，近年来随着棚改力度减弱，2020年回落至3129亿元。随着保障性租赁住房建设的持续推进，预计中央补贴力度也将加大。若参照2016年的支出强度，预计新增财政资金可以达到1000亿左右。

　　2）部分地区将土地出让净收益纳入保障性租赁住房的资金来源。此前，土地出让净收益曾是廉租房建设资金的主体，当时中央明确表示，土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。浙江省表示，从土地出让收益（10%以上）或土地出让收入总额（2%以上）中提取保障性住房建设资金。2020年，全国土地出让收入为8.4万亿元，若按照20%的比例计算净收益的基础上，再提取10%，则为1680亿元。

　　3）可调用的住房公积金增值收益目前全部用于廉租房建设，用于保障性租赁住房建设的资金有限。2020年全国住房公积金增值收益为1113亿元，提取贷款风险准备金和管理费之后，全部用于城市廉租住房建设补充资金，2020年为688亿元。

　　银行贷款方面，建行、国开行已印发文件加大对保障性租赁住房的授信力度，2021年授信额度接近1000亿元，是保障性租赁住房的重要资金来源。截至2021年8月，建行已为保障性租赁住房授信658亿元，已投放282亿元；国开行在17个重点城市已为保障性租赁住房授信334亿元，已发放85亿元，支持建设保障性租赁住房9.2万套，贷款期限最长25年，贷款利率最低3.95%。此外，在北京、深圳、杭州等15个城市建立了第一批保障性租赁住房项目储备库，符合评审条件项目46个，融资需求710亿元。

　　此外，适当增加专项债投向保障性租赁住房比例，鼓励房企发行住房租赁债、发行基础设施不动产投资信托基金（REITs），也可以适当补充建设资金。

　　目前来看，2021年专项债用于保障性安居工程的，主要以棚改为主，用于保障性租赁住房的规模不足1%。若假设2022年发行3.5万亿新增专项债，并且2022年投向保障性租赁住房的占比提高到3%，则对保障性租赁住房的资金支持可达到1000亿元。

　　同时，2021年以来房企开始集中发行住房租赁债券。2018-2020年，房企住房租赁债的发行规模分别为98亿元、107亿元、124亿元，2021年以来发行超过220亿元。为了鼓励房企参与租赁住房的积极性，募集资金必须保证70%的资金用于建设租赁住房，剩余部分可用于补充流动资金。

　　综上，随着保障性租赁住房建设加快，我们预计2022年对房地产投资的拉动达到2个百分点，有助于托底房地产市场，短期内起到一定的稳增长效果。但从长期来看，地方政府仍需要让渡部分收益，换取更可持续、更高质量的经济发展。

　　一方面，由于扩大租赁用地供给，长期来看，将部分稀释土地出让收入。“两集中”供地政策明确要求，租赁用地成供应占住宅用地的10%以上，各地在执行过程中，租赁住房用地价格一般明显低于周边商品房地价。但另一方面，保障性租赁住房是地方政府吸引人才、留住人才的途径，虽然短期内会减少新增需求的释放，但长期而言，将成为影响城市竞争力的重要因素，反而有利于稳定房地产需求。

　　三、保障性租赁住房是实现住有所居，促进共同富裕的重要途径

　　我国住房保障体系的建立始于1994年，目的是构建多层次住房供应体系，满足中低收入群体的住房需求。我国住房保障制度建设思路经历由“居者有其屋”向“住有所居”转变，由“经济适用房”为核心的出售型住房保障制度向“公共租赁住房”为核心的出租型住房保障制度转变。2021年6月，国务院明确表示，我国将构建以公租房、共有产权房、保障性租赁住房为主的保障性安居工程，标志着我国住房保障制度进入新发展阶段。

　　由于我国住房供给以商品房为主导，加之部分地区在土地供应不足、人口持续流入的背景下，房屋供需矛盾突显，房价存在持续上涨预期，削弱了住房的居住属性。保障性租赁住房的推出，正是政府在稳房价、稳地价、稳预期的重要实践。

　　保障性租赁住房建设，一方面，通过扩大政策保障范围、培育租赁市场等方式，扩大中小户型的住房供给，抑制租金上涨。另一方面，针对无房的中低收入群体提供保障房，能够有效平滑购房需求，缓解城市住房供需矛盾，控制过快上涨的房价，也有助于稳定市场预期。

　　进一步而言，保障性租赁住房建设，在推动全体人民住有所居的基础上，将最终服务于共同富裕的战略目标。未来，随着城市新青年逐步纳入住房保障范围，长期来看有助于降低居民杠杆，释放消费潜力，加快经济内循环。同时，租赁住房的发展，将进一步推动住房回归居住属性，促进经济增长方式转变为以制造业为重心，在高质量发展中促进共同富裕。

　　经济适用房是我国最早的配售型保障房，推出目的在于解决城镇居民的住房困难，同时扩内需促进经济增长。一方面，1994年，我国开始提出取消福利分房制度，在住房商品化背景下，以政府指导价向拥有城镇户籍的中低收入家庭出售经济适用房，有助于解决其住房困难问题。另一方面，1998年亚洲金融危机发生，我国也希望通过建设经济适用房，扩大内需刺激经济增长。

　　1994年国务院提出，加快经济适用房建设，建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。1998年7月，国务院正式提出，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收人家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。1994年至2007年，全国共建设廉租住房、经济适用住房等保障性住房1000多万套。

　　经济适用房建设的初衷是强调房屋公共产品的特征。一是，出售价格实行政府指导价，利润控制在3%以下，多数地区经济适用住房销售均价比商品房优惠30%以上。政府通过实行土地行政划拨，免交土地出让金等方式，给予开发商一定的财政补贴，降低经济适用房的建设成本。二是，政府要求房地产开发公司每年的建房总量中，经济适用住房要占20%以上。三是，经济适用房是有限产权，不满5年不得直接上市交易，取得完全产权需补交土地收益等价款。

　　但在各地落实的实施过程中，经济适应房滋生较多腐败问题，削弱了政策保障效果。2012年以来，江西、广东、河南等省份接连宣布停建经济适用房，开始大力发展廉租房和公共租赁房，并加强棚户区改造。一方面，准入条件和开放标准不严，资格审查较难，很多真正有住房需求的群体并未享受到经济适用房的福利，违背经济适用房的初衷；另一方面，经济适用房由于初始售价远低于同期商品房价格，其在解禁期结束后，易诱发套利问题。

　　2006年，为应对房价上涨压力，以及弥补经济适用房建设数量不足的问题，部分地区曾经推出“限价房”。2006年，国务院转发建设部、发改委等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》，提出土地供应应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位，提出限价商品住房概念。例如北京、广州等地，对具有本市常住户口的中低收入、征地拆迁家庭优先供应“限价房”。

　　限价房是指限房价、限套型。限房价，是指政府通过限制房屋销售价格等方式，将开发商的利润控制在合理范围内，多数地区限价商品住房销售均价优惠20%以上。限套型，是指增加中小套型普通商品住房供应，要求建设面积以90平米以下为主。同经济适用房类似，限价房对应的也是有限产权，要求5年内不得转让，满五年转让要补交一定比例的土地收益价款。

　　这一时期的保障房建设以廉租房和公租房为主，经济适用房和限价房为辅，并扩大保障范围。

　　廉租房是中国最早的配租型保障房，只面向拥有城镇户籍的最低收入、低收入住房困难家庭，实行货币补贴和实物配租相结合的方式。2007年8月，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出城市廉租住房制度建设相对滞后。“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。

　　廉租房的建设由政府主导，由开发商承担建设任务。主要在经济适用房以及普通商品住房小区中配建，建成后由政府收回或回购，每套建筑面积控制在50平方米以内。

　　不同于经济适用房与廉租房，公租房打破户籍限制，将保障范围扩大至新就业职工、外来务工群体。

　　2007年，党的十七大报告中首次提出“住有所居”的住房保障目标，并大力推进保障性安居工程建设力度，提出加大公共租赁住房建设，将覆盖面扩大至城市常住人口。2010年6月12日，住建部等七部委发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，确定包含中等收入群体的公共租赁住房在中国住房保障制度地位。2011年，国务院明确提出，大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程，到“十二五”期末，全国保障性住房覆盖面达到20%左右。2013年12月，住房和城乡建设部等3部门联合印发通知，公租房与廉租房房源并轨统筹使用。

　　但由于公租房的租金价格明显低于市场价，且回报周期较久，较难吸引市场主体参与。这种以政府为主导的模式，不仅加重财政负担，也导致保障房建设更多为兜底性，建设规模不大。

　　棚户区改造，最早于2005年在辽宁省试点，2008年被正式纳入保障性安居工程，目前已进入收尾阶段。棚户区改造最初目的是改善居民住房条件，缓解城市内部二元矛盾，同时也承担拉动投资、消费需求，以及三四线城市房地产去库存任务。

　　2008-2012年，全国开工改造各类棚户区1260万户，约占同期城镇保障性安居住房3100万套（户）开工量的40%。2013年7月，国务院提出加快棚户区改造工作，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造，并同步建设配套市政设施和公共服务设施。2013年至2017年，全国改造各类棚户区1000万户。2018年，棚改进入攻坚期，计划在2018-2020年再改造各类棚户区1500万套。

　　棚户区改造以政府主导、由市场运作的模式开展，采用实物安置与货币安置相结合的方式。2014年以前，棚改以实物化安置为主，资金主要来自财政补贴，这一时期政府通过建设新房来安置棚户区居民，政府直接划拨土地给开发商。2014年-2018年，国家开始推出PSL，地方获得较多低成本资金支持，加上2015年三四线城市去库存压力较大，各地开始加大棚改货币化安置比例。2016年，棚改货币化安置比例达到48.5%，较2015年增加18.6个百分点。

　　2019年之后，棚改进入收尾期，回归实物安置为主。2015-2018年，每年棚改开工量均在600万套以上，随着棚改存量规模的逐步减少，2019年棚改新开建设收窄至316万套，2020年新开工规模再次砍半。同时，由于三四线城市棚改货币化比例大幅提高，催生大量购房需求，导致房价持续上涨。2018年10月，住建部表态，将因地制宜调整完善棚改货币化安置政策，商品房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快叫停货币化安置优惠政策。此后，棚改逐步回归以实物安置为主，未来因城施策按需推进。2020年底，住建部副部长明确表示，棚改货币化安置政策不搞“一刀切”，未来3类房子将继续进行拆迁，包括存在质量问题的“危房”、阻碍城市发展规划的老房子和中心城市极具拆迁价值的老房子。

　　“十三五”期间，为解决城镇新居民住房困难，我国开始建立购租并举的住房制度，积极发展住房租赁市场。2017年十九大提出，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。” 2019年以来，租赁住房的供给侧改革逐步展开。2019年7月，住建部公示了首批纳入住房租赁市场发展试点名单城市，包括北京、上海、广州、深圳等16城。2020年7月，天津、石家庄等8城成功入围第二批名单。

　　“十四五”期间，我国将扩大保障性租赁住房作为重点任务。“十四五”规划提出，以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题。2021年6月，国务院办公厅出台的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》明确提出“加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系”。

　　以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，用于满足没有购房能力的中低收入群体的住房需求，实现新市民“先租后买”全保障。

　　其中，公租房与保障性租赁住房均为配租型，二者覆盖群体不同。公租房属于最基础的保障房，在全国范围内展开。而保障性租赁住房主要集中在人口流入多、房价高的城市，重点解决城市新青年的住房需求。

　　共有产权住房是配售型，用于满足不符合申请公共租赁住房但又买不起商品住房的中低收入居民的住房需求。共有产权保障住房是指由政府提供政策，建设单位开发建设，政府以低于市场价30%-50%的价格出售给保障对象，房屋产权由政府和市民共同持有，个人只需要出资50%-80%的比例。一般来说，五年后方可上市交易，但交易对手方获得的也是共有产权房，而不是商品房，这一点和经济适用房、限价房有明显区别，有效避免套利现象。

　　2014年4月，住建部确定北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石为共有产权住房试点城市。2017年，北京市明确未来5年供应25万套共有产权住房的目标。2018年，上海市将共有产权保障住房供应对象扩大至非户籍常住人口。