贾康：碳达峰、碳中和与经济社会可持续发展

　　本文系贾康先生在2021中国金融与产业发展峰会上的发言（2021.5.27，淄博）

　　谢谢主持人。尊敬的到会的各位领导，各位专家，各位嘉宾，我发言的题目也是关于“两碳”目标，但认识视角与陈教授刚才发言的技术视角有所区别，我主要侧重于制度机制体系建设。

　　我们国家对国际社会承诺“两碳”目标，即40年时间内两步走达到碳中和，是负责任大国的体现。按这个时间表，中国长远规划发展中明确的目标任务怎样去实现？当然就要做更全面和深入的研讨。碳达峰在2030年，是二氧化碳的排放不再增长，而碳中和，是要在2060年实现二氧化碳的零排放。实现这两个目标，首先针对的是气候变化这一人类面临的全球性问题，在温室气体速增情况下，对生态形成了威胁。我们达到目标而形成的有效供给，是属于全球公共产品，事关全人类的福祉，同时也是保证我们国家的能源安全。作为“世界工厂”，我们制造加工能力与日俱增的同时，碳排放也在攀升，而我国资源禀赋方面油气资源相对匮乏，更多是依靠煤——这个能源结构的中国特色，又和我们所追求的低碳绿色发展形成了矛盾关系。所以，必须积极重塑能源体系，这在全球竞争中具有重要的能源安全意义。

　　怎么实现它呢？在经济增长、能源需求增加的同时，要持续削减煤炭发电，大力发展风电、太阳能发电等等，还有充分运用水电、核电、地热、沼气等非化石能源，这是我们最主要的取向。但非化石能源各有各的制约，情况复杂，如果说全中国基础能源概念下，过去说煤提供的比重是超过80%，现在仍然是2/3以上。怎么样以更清洁的能源替代火力发电，是其中突出的问题。其次，还要紧密结合着配套改革和经济社会转轨，在一系列产业的低碳转型、促进相关服务业发展、强化节能管理、加强重点领域节能减排、优化能源消费结构、开展低碳化创新机制等方面，大力开展试点，采取更积极的行动。

　　清洁发展机制是在《京都议定书》中已经给予确认的全球性机制，我们中国在签署《京都议定书》之后，一直在推进这方面的进步。低碳绿色发展所需要的融资，前些年已作出一系列的努力，我们已经有了中国碳交易市场的体系建设，也陆续推出了相关的一系列政策。在有关部门给出一系列指导之后，2020年全国《碳排放权交易管理办法（试行）》通过了审议，在今年的2月1号开始正式实施，会进一步完善我们国家的碳交易市场机制。碳交易，言下之意是跟市场对接的，与我们要建设完善的中国特色社会主义市场经济是兼容的，在一些中国特色之下，当然是要对接国际规则。我们在2020年中央经济工作会议指导精神方面看到，强调的“两碳”目标，其实现相关于在国家层面上要把温室气体的控排责任往下压实，一直落实到企业。管理部门在财政部这方面，若干年前已经有了清洁发展机制的一系列安排，又设立了清洁发展基金。在去年7月，财政部公布了中国清洁发展机制基金管理办法修订草案的征求意见稿，定稿以后将作为管理部门的具体指导文件。国家还专门成立了绿色发展基金——这是由几个部委联合成立的，总部在上海。类似的这些动作，这些相关的安排，也还要进一步对接到学者们所探讨的对策和建议方面。

　　在框架构想上，可提到这样几个要点：首先，要争取碳达峰超前，这样可以提升后面碳中和的信心；再有，是低碳转型和固碳必须双轮驱动，来逐步实现碳中和的目标。政策建议，包括确定低碳发展的国家法律法规和重大决策部署地位，健全低碳发展激励机制，加速推进能源革命，深度推进储能和碳捕获的科技创新，增强生态系统的固碳能力，引导全社会积极参与低碳发展社会治理进程。

　　跟着这些大方向之下的思路要点、政策要领的探讨，我想按照自己的思路再浓缩一下，谈一个重要问题，聚焦于我们怎样在改革中充分运用经济手段来促进绿色、低碳可持续发展。中国经济发展中间和其他的经济体一样，都面临着环境制约，而这方面的矛盾凸显，我们必须正视，就是中国虽然比较早意识到要避免其他工业化国家所走的先污染后治理的老路，但是已经令人遗憾地还是走上了这条道路。在已经形成了一些比较明显的污染问题的现实面前，决策层针对性地提出了全面协调可持续发展的科学发展观，又进而提出了现在所说的两碳目标下的绿色低碳发展方针，这些隐含着的或者和它结合着的，是一种严峻挑战。我个人作为研究者，高度关注并愿强调，除了要讨论的一系列技术性的问题之外，必须重视怎样和市场经济接轨，充分运用经济手段的思路，而相关的经济手段必然要涉及市场价格形成机制、比价关系合理化，它所必须解决的配套改革问题，是改革到深水区的攻坚克难，是大家已感受到的“啃硬骨头”的问题。

　　我曾经因为这方面的研究成果得到领导机关和社会上的肯定。在我自己的研究中间，已经形成的看法，可从下面的切入点做重点汇报。首先是从资源税改革、电力部门改革这个视角看全局的低碳发展。我在2012年的文章中，就勾画了这个思路——原油、天然气之后，我国资源税的改革强调进一步扩大覆盖面，关键是覆盖到煤以后，相关的配套改革怎么做？在中国基础能源这条线索上，由煤到电堪称国民经济的命脉（我们所用的电过去80%以上是用煤烧出的火电，现在仍然是60%以上）。煤的清洁利用是最难的，虽然在努力推动煤炭清洁化利用方面做了国家的指导、企业的努力，但是从全世界来看，相比其他的能源利用，煤炭清洁化的难度是排在第一位的，这个问题并非可以轻易地解决。如果说在煤炭的资源税改革之后，和其他的改革配套，它要追求的正面效应有三个方面，一个要形成长期可持续的节能降耗的经济杠杆，就是努力控制煤的使用和由煤的使用造成的污染，这样来建设资源节约型、环境友好型的清洁发展社会，这是要匹配上经济利益驱动的内生性的制度安排；再有就是和市场机制配合，要构建淘汰过剩落后产能、加快企业升级换代和发展方式转变的科学发展机制（从中央的要求看，比如我们山东、淄博，过去有这么多发展中的亮点，但同时又面对污染怎么控制的问题。我们也知道山东领导层高度重视新旧动能转换，强调环保，采取一系列行动，但是持续的低碳绿色发展其实永远是进行时，必须不断地淘汰过剩落后产能——这就需要有市场机制方面“内生的”可持续性）；第三，为资源富集区域的地方税体系提供支柱性财源。中国的中西部总体欠发达，但却是资源富集区域，以后地方税体系匹配分税制的落实到位，中、西部区域要有资源税这方面多种政策效应的组合，给地方税提供一个主力税种来支持和匹配分税制运行；也就是给中西部的地方政府形成一个未来的大宗稳定的主力财源，这样消解基层困难、制约土地财政短期行为，等等，这也是促进国家长治久安必须重视的制度机制建设。

　　而这样的一些做法，涉及的是处理原来行业形成的利益格局，特别是垄断行业和它派生的某些群体既得利益。比如直观的形式上，煤炭系统的改革，煤价的放开，使原来那么多的计划价、调拨价、合同价，五花八门的不同行政手段安排，最后归结到计划价和市场价并轨，由市场来决定煤价，而电呢，“由煤到电”链条上，电的价格和比价关系、价格形成机制，迟迟没有充分市场化。这就涉及到电力部门怎么改革。近二十年前中央就有5号文件，后来专门又有标密的电力部门指导性改革文件，经过这几年的努力，已经缓解了一些矛盾，但是总体来说，煤电价格怎么样在长期视野上进一步理顺，还是要抓住不放地继续推进深化改革。电力改革思路应该讲框架上是清楚的，就是有电力体制改革和电价改革两个部分，前者要使电网更清晰地回归自然垄断，合法合规实行特许权管理，不让它参与或混同于市场上其他的事务（说起来有国家电网，有南方电网，他们两者之间在地域上是不冲突的，电网就是自然垄断的，之所以设两个网，只是在核算上两个电网之间可模拟市场竞争，形成考核上的一定压力）。有人说电网要搞多个，让他们竞争，我不客气地讲，这说的是外行话：电网它就是自然垄断，要让它回归自然垄断的特殊管理。改革的关键，是公平的竞价入网机制，形成市场主导的选择性——既然是供电主体，那么优胜劣汰，不要贴上标签（国有的还是非国有的——总书记已非常明确地说民营企业和民营企业家是自己人，没有必要再贴什么标签，就是优胜劣汰），使电力产品回归商品属性，所以说就必须在它的价格形成机制方面，真正反映电力能源的稀缺性。这些是原则的说法。实际要做起来有很多要讨论的问题。比如厂网分开后必须推动的电力市场企业改革，以及在火电与非火电都竞价入网的同时，要理清电网自然垄断的独特管理机制和前后端的关系，前端的发电、后端的零售服务，都应该引入竞争机制。现在我听到在种种努力之下，非火电（水电、风电、太阳能电等）入网所配套的政策于执行中，最近一两年的光电、风电在原来阶段性财政补贴支持之下，经过逐渐减少补贴，可以走到不需要补贴也可以竞价入网了，这当然是要充分肯定的进步。甚至有人说，不排除光电未来甚至比煤电的竞争力更强，这个情况还要进一步核实。就总体来说，相关的电价改革还要进行配套，几大类的工业、商业、农业、民用电，价格难免要有区分，还要有弹性；民用电关系到千家万户过日子（现在北京是阶梯用电，其他地方可能有些差异），这些事情要结合好，是一个配套改革问题。

　　我们在具体讨论改革方案设计的时候，需注意这样几个要点：一是要注意对企业和民众宣传节电知识，推广节电理念；二是电网必须具有智能特点，这些年我们努力发展分布式能源，越来越多地由智能电网对接大量分布式能源，能更好地形成绿色低碳的基础条件；三是改革启动时机必须掌握好，要在社会可承受度方面掌握好最有利的时机。还应有对垄断行业的薪酬制度实施配套改革，社会上对此很关注，比如前些年大家热议的，一个电力管理部门的门房工作人员，月收入就是一万多，一年十多万（那时的十多万是一个看起来很高的水平），其实那是电力部门的普遍现象，你说他有什么异乎寻常的勤奋与努力？应该讲不是这样，主要是它有原来不合理的垄断因素。这个配套改革里涉及到的这类利益怎么调整？面对全局，电力改革这项改革任务确实牵一发动全身，会传导到全部产业链上的竞争，是一个我们国家现强调顶层设计、周密配套实施改革攻坚的缩影——容易做的事儿做完以后，剩下越来越多出现的是硬骨头，必须方方面面密切配合。

　　总之，前几年推进的资源税改革，中央又发文的电力部门改革，再到这些年推进的电价审批制度改革，还要呼应到中央十八大后反复强调的深化财税改革，建立地方税体系，明确各级政府的事权，推进啃硬骨头配套改革整体方案的落地。两碳目标的实现，大的前提条件离不开这种深水区攻坚克难的配套改革，以形成经济利益内生驱动的绿色低碳自觉行为。

　　这个视角相关联的，是在实际生活中间，可能各位也注意到了，在2010年以后，我国经济增长速度下滑的背景下，之所以要牺牲一些速度，是因为原来高速伴随的粗放发展，已经造成了雾霾所带来的环境问题冲击，雾霾的大气污染后面，跟着的是水流的污染，土壤的污染，食品安全的问题，这方面应对环境威胁的挑战支持绿色低碳创新体系，和我们更深层次所要解决的经济社会转轨，是有密切关联的。解决环境问题中我认为中国应特别注重、而且显然具有可塑性而须抓住不放的，是制度机制因素，在消除雾霾和其他的环境危机因素过程中，要有对症下药的认识：雾霾在一段时间里愈演愈烈，关于它的成因科研上有很多判断，但是我特别强调一点，是“胡焕庸线”造成的中国东南半壁差不多40%的国土，聚集了19/20即96%以上的人口，生产生活碳排放导致的这个资源环境压力主要落在中国的东南半壁，960平方公里的环境污染因素的压力问题，是一个“半壁压强型”的，这个特殊的国情造成的我们怎样缓解环境污染危机因素，就特别具有挑战性。加上前面我已强调的以煤为主国情；还有我们这些年已经形成的粗放发展特征，三种因素叠加之下，中国要真正走通绿色低碳发展之路，达到“两碳”目标，难度明显甚高。

　　面对这样的挑战和威胁，抓住可塑、可选择的机制和制度建设不放，那么我觉得必须化解两大悖反：一个悖反，是政府反复强调科学发展，包容性可持续增长，但是在部门利益和垄断利益阻碍之下，往往表现得步履维艰，应该做的很多改革，是一拖再拖，下了文件以后实际上难以落实。另外一个悖反，是公众对环境恶化和雾霾的感受日益趋向“民怨沸腾”，前些年社会上、网上的议论，现在这几年似已有所缓解，但是仍然是动不动就冒出来形成压力，实际生活中老百姓都厌恶这种污染，但是要说到资源税改革、环境税改革是加税，那么很可能涌出很多的反对声音，甚至有的人被触碰利益，表现上是跳着脚骂娘。政府和民众两方面，都存在着悖反。这样我们怎么化解悖反？更多的是要考虑经济手段。行政手段要做的关停并转，对于大型、中型企业相对容易，实在没办法再减排降污，就关停并转处理，但是中国现在一亿多的市场主体中，绝大多数是小微企业、个体工商户，对他们怎么去准确认定哪个是应该关的，哪个是应该停的？政府没这个本事。如果说《环境保护法》有了修订以后，要“铁嘴钢牙”，要真正起到作用，说起来很对，依法治国，但是《环保法》的准入标准是需要人去执行的，这些执行的人怎么样工作呢？首先必须在中国遍布环保所，这些环保所覆盖半径对大量的小微企业都能覆盖吗？即使能覆盖，这些人去做工作的时候，处关系、拉关系、不公正处理的问题，始终不会彻底解决——关系处好了，睁一只眼闭一只眼，关系处不好，也可能刁难企业，人家本来已经达标，很可能被采取种种手段加以不正当的处理——这些问题要是只靠行政手段，哪怕说是依法，并不能在中国达到现代治理的高境界。我们必须争取走向以经济手段为主，内生地使千千万万的市场主体和社会大众，关注节能降耗减排治污，企业自觉地开发有利于绿色低碳发展、达到两碳目标的工艺、技术和产品；老百姓自觉地从自己美好生活愿望出发，在利益关联之下，注意养成绿色低碳的消费习惯。这样的升级版，就必须涉及到最关键的问题：还是要在制度和机制建设方面来配套改革。

　　这样政府可做、应做的推进改革的事情，要掌握两个要领，一个是掌握力度，比如企业，在经济手段调节力度加码、优胜劣汰过程中，每一轮使少数被淘汰，大多数经过努力可以继续发展，让社会可承受；另一个是在消费层面上，老百姓（消费者）碰到前面改革带来的比价关系变化，传导到他们过日子的物价感受时候，要及时适度提高低保标准，使最低收入阶层生活水平不下降，中等收入阶层以上则会自己调整消费习惯，总体上向低碳化的发展要求调适消费生活状态。这是一个渐进过程，是要非常认真总结经验动态优化的。

　　如果从改革开放以来一直关注的比价关系来看，我有清晰的记忆，当年北京的老百姓每度电是一毛六分钱，现在阶梯用电，每一家电表前面2880个字，是每度电四毛八分钱，增长了两倍，即是原来的三倍，但老百姓过日子其他的开销呢，在北京吃的蔬菜——黄瓜、西红柿、大白菜，价格翻了多少倍呢？一百倍以上。企业的用电，工业用电，也是涨了几倍，但是企业其他费用，比如它的这些人员工资，它的其他投入品价格，涨了多少倍呢？也至少是一百倍。老百姓也好，企业也好，在经济利益比较之下，对什么样的东西要精打细算，什么可以忽略不计，跟自己利益关系密切关联，什么事情值得注意，什么可以放在一边不加以关注？结果谁也没有真正把节电当回事儿。不节电，实际就是不节煤，因为我国目前仍有2/3以上的电是烧煤发出来的，而不节煤，就是扩大污染源，就是不利于绿色低碳发展。现在要进一步推进中国两碳目标的实现，除了积极地用其他的能源替代火电之外，显然还必须在仍然“以煤为主、火电为主”的很长时间内，持续不断地用内生机制来调节企业和老百姓他们的生产和消费行为，这样才能有效地通过制度和机制的进步，促进实现双碳目标。

　　依这种看法，我们地方层面，就需要与各地自己的发展战略结合在一起，顺应整个国家的配套改革，来掌握好实际工作要领。

　　谢谢各位！   

　　(本文作者介绍：全国政协委员、中国财政科学研究院研究员。)