周天勇：不能曲解“一带一路”提供公共产品的范围

　　文/专栏作家 周天勇

　　我认为，习近平主席和古特雷斯所讲的向国际社会提供“公共产品”，需要从供给方和需要方两个方面的学理上去理解，才能准确地把握所述的内涵。

　　这几天在报纸、广播、电视和其他自媒体中总是看到和听到“一带一路”就是中国为全球提供公共产品的提法。这是错误的，有必要发文予以纠正。常识上，公共产品是公共经济学中的一个概念，其含义是对所有的人免费提供的产品。其性质：一是无偿供给，二是没有排他性，谁都可以使用。扩展到国际经济学上，应当理解为中国通过“一带一路”建设，既向全球提供不超出国力承受能力、适合中国发展水平所承担国际义务、有限数量的国际公共产品，其他更大规模的则是：贴息需要还本的国际准公共产品、需要偿还本金和一定利润的国际国家产品和中国企业提供的国际商业产品（公共经济上称之为国际私人产品）。中国通过“一带一路”向全球提供公共产品的范围是特定的，规模是有限的，方式是帮助和共建性的，除了还有一部分为国际准公共产品外，大量的是国际国家产品和国际商业产品。

　　1、“一带一路”国际供给品的区分和范围

　　笔者重点要讨论的是，“一带一路”是构建人类命运共同体的重要途径，而其愿景的落实在于供给品的安排和提供。2016年9月3日开幕的二十国集团工商峰会上，习近平主席提出，“中国的发展得益于国际社会，也愿为国际社会提供更多公共产品。” 2017年5月14日，联合国秘书长古特雷斯称赞说，中国“一带一路”倡议和联合国“2030可持续发展议程”，都致力于实现可持续发展，都致力于创造机遇，创造公共产品和互利合作。

　　李新等学者（2011）对国际学术界研究进行过梳理，他们提出，Kaul， Grunberg &Stern（1999）给“国际公共产品”下了一个相对比较完整的定义。他们认为国际公共产品是这样一些公共产品，其受益范围，从国家看，不仅仅只包含一个国家团体；从成员组成看，扩展到几个，甚至全部人群；从世代看，既包括当代，又包括未来数代，或者至少在不妨碍未来数代发展选择的情况下满足目前几代。这包含三个方面的含义：

　　（1）全球公共产品的受益者非常广泛，突破了国家、地区、集团等界限；

　　（2）受益者包括所有人，任何国家的国民在从中得益时都是非竞争、非排他的；

　　（3）考虑时间因素，全球公共产品不仅仅使当代人受益，而且还必须考虑到未来几代或数代人从中受益。

　　除此了定义之外，World Bank（2001）也认为，国际公共产品是一种具有实际的跨国界外部性的物品、资源、服务、规则系统或政策体制，它对发展和减少贫困非常重要。国内学术界也对国际公共产品进行了讨论。寇铁军和胡望舒寇（2015）从财政学角度进行了定义：国际公共产品，相比于公共产品，它考察的是多个国家、跨地区甚至全球、全人类的公共事务，是更广泛意义上的公共国际公共产品。简言之，国际公共产品的作用对象是具有全球或跨区域外部效应的公共问题，并不针对只 具有“局部效应”的地区性或主权国内的问题。其涵盖范围的广阔性和作用对象的全球性，是其区别于一般意义上的公共产品的根本特征。

　　依据上述学术研究，笔者发现，我们在讨论“一带一路”供给品安排时，遇到了这样三个无法回避的问题：“一带一路”行动只提供国际公共产品，还是从排他性方面讲，也向有关国家提供其内部的公共产品？还是从免费付费程度上讲，也提供需要还本或者还本付低息的国际准公共产品？还是从产品性质讲，也提供国际国家产品和国际私人产品？

　　如果“一带一路”供给品，只限于国际公共产品，有这样几个供给品的安排冲突：由于其并不针对只具有“局部效应”的地区性或主权国内的需求，只提供国际公共产品，本身就与给“一带一路”为沿线国家和地区提供基础设施等排他性的公共产品有矛盾；与国际货币基金组织、世界银行和亚投行这样的准公共金融机构向有关国家提供非全部免费性质贷款——国际准公共产品，形成所在国公共或者准公共产品有矛盾；与供给国家发挥自己资金、工程和技术优势来投资和建设，提供国际国家产品，受助国还本付息和等价交换，形成所在国公共和准公共产品相矛盾；与跨国公司等提供国际私人产品，成为所在国公共或者准公共产品（所在国政府采购），或者成为所在国制造和服务性企业等私人产品，帮助“一带一路”有关国家，形成发展能力相矛盾。

　　因此，“一带一路”提供公共产品，从供给方看，不仅包括国际公共产品，也包括国际准公共产品、国际国家产品和国际私人产品；从需要方看，既需要国际公共产品，也需要国际准公共产品、国际国家产品和国际私人产品，转化成其国内的公共产品、准公共产品和私人产品。当然，需要指出的是，“一带一路”提供的供给品，从形态上讲，既包括物质方面的如基础设施、制造工厂、救灾物资等，也包括非物质的人力服务；既包括物质和服务产品，也包括契约规则、组织秩序这样的制度型供给品。可以说，同时“一带一路”倡议下繁荣的双边经贸关系和自贸区建设将促进经贸规则经由双边向多边发展，并最终贡献于国际经济规则一体化发展。

　　2、从供需两个方面理解“一带一路”供给品

　　公共经济学的对象为一个国家时，分析较为简单：（1）供给品有公共产品、准公共产品和私人产品；（2）公共产品在消费上无排他性和交易上免费获得，准公共产品在消费上无排他性和交易上部分付费，私人产品在消费上排他和交易上按市场价格付费；（3）生产、提供、消费和交易发生在一个国家内部，财政、金融和货币是统一的。

　　而将公共经济学分析的范围拓展到全球政治经济关系上时，各产品的特征和供给品提供的条件发生了很大的变化。从分析的逻辑方法上看，一是要从供给品的供给方与需求方的关系审视，二是从供求各方关系的全域、局部、垂直和横向等区别入手，三是从供给物品的形态分类，才能把“一带一路”供给品的性质和范围讨论清楚。

　　我们先从供给方分析供给物品的供给者、消费使用、付费程度和联系状态等特征。

　　从表1我们可以看出，从供给方对需求方提供产品的角度看，“一带一路”提供国际公共产品外，还提供国际准公共产品、国际国家产品和国际私人产品。

　　（1）供给方提供的国际公共产品为，由联合国、主权国家、国际其他组织、法人和个人等提供的，所有国家与其自然人和法人都可消费使用的产品。如任何出行都可以得到的中国北斗星定位（假定免费），任何国家发生内部冲突时联合国派出的无偿的中国维和部队，任何国家在遭受地震等灾难时中国提供的国际救援，任何船只可以免费使用中国在有关公海提供的航道航标等等。在消费使用上是免费的，并且无排他性。

　　（2）供给方提供的准公共产品为，由世界银行、国际货币基金组织、主权国家和其他国际性组织提供的，无息贷款、低息贷款、贴息贷款等方式建设和生产的基础施设和其他消费产品。特征是，在消费使用上是特定的国家及其主权区域中的法人和个人，国际上是排他的；从供给方讲，是准公共产品，不是免费的，需要偿还本金或本金加部分利息；也有可能因豁免变成国际公共产品，虽然转化为无偿，但属排他性质。

　　（3）供给方提供的国家产品为，主权国家为另一主权国家，在其短期资金缺乏、工程力量薄弱、技术水平不足等情况下，全部或者部分提供资金、技术、工程力量、设施装备，投资建设的基础设施、制造工厂和其他所在国公共设施等产品。其特征是有偿但是不私人提供的，而是由另一主权国家提供的；基于提供国和需求国的国家利益，具有交易的等价有偿和使用的排他性质。

　　（4）供给方提供的国际私人产品为，主权国家从跨国公司购买的其投资建设的公共基础设施和其他公共设施产品，境外公司为其市场提供的由政府、法人和个人购买的进口商品等产品。其性质为提供者为私人，交易上等价，使用消费上排他。

　　我们再来从主权国家需求方面分析“一带一路”国际供给物品在所在国国内的转化。

　　从表2我们可以看出，（1）国际公共物品转化为国内的公共和准公共产品。由联合王国一、主权国家、其他国际组织、公司和个人提供给特定国家的一些免费和排他性的国际公共产品，有的可以成为所在国国内的基础设施等非排他和免费的公共产品；如果提供方免费提供的是公共交通车辆，但是所在国除了补贴，运营时还需要收取一定的费用，则转变成了国内范围非排他和部分收费的准公共产品。（2）国际准公共物品转化为国内的公共产品或准公共产品。比如由世界银行、其他国际金融组织和主权国家，无息、贴息和低息贷款兴建设的国际准公共物品—公路，在所在国变成了免费通行的公路—排他和免费的公共产品；还如贷款投资所建设的准公共产品—医院，则看病时可能要收取一定的费用，变成了所在国非排他和部分收费的准公共产品。（3）国际国家产品、国际私人产品转化为所在国的国内公共和准公共产品。资源丰富、具有成长性、未来经济前景好的国家，还可以用与其他主权国家协商，由其提供国家产品，甚至购买国际私人产品，形成自己国内非排他，免费的公路等公共产品，或者部分收费的医院等准公共产品。对于提供方的性质来讲，是契约约定、等价交换。（4）国际私人供给品转化为国内的私人产品。而境外其他国家公司，国际跨国公司，向需要国提供的私人产品，并且由需求国法人和个人使用消费的供给品，则完全是国内排他和等价交换的私人产品。

　　可以看出，首先，“一带一路”提供的供给品，从供给角度与需求角度区分是不一样的。 “一带一路”向沿线有关国家提供公共产品，不仅是指提供国际公共产品，更重要和更多地是通过提供国际准公共产品、国际国家产品，甚至是提供国际私人产品，转化成需要国家的公共产品和准公共产品。

　　其次，与一个国家内不同的是，提供公共产品和准公共产品，不全是国家向法人和民众自上而下这样的垂直关系；联合国、世界银行等组织向全世界和有关发展中国家垂直提供的国际公共产品和国际准公共产品，数量非常有限；绝大部分国际公共产品、国际准公共产品、国际国家产品和国际私人产品，是由其他地区性组织和主权国家，向另一个国家提供，是一种横向平行的关系，也即跨地区和跨国家关系。

　　再次，从上我们得出预算和金融方面约束的区别，即垂直关系中提供公共产品和准公共产品，其预算约束和金融监管是统一的；而平行两个主权国家之间的跨国关系中，在提供国际公共产品、国际准公共产品和国家产品过程中，财政预算、金融监管和审计监督等等，分属两个国家管辖，不相统一。

　　总之，我认为，习近平主席和古特雷斯所讲的向国际社会提供“公共产品”，需要从供给方和需要方两个方面的学理上去理解，才能准确地把握所述的内涵。

　　摘自作者发表的“人类命运共同体与一带一路供给品安排——一个经济学视角的分析和解释”一文，原载于《经济研究参考》2018年第37期。

　　(本文作者介绍：东北财经大学经济研究中心主任，中央党校国际战略研究院原副院长。公众号天勇看经济zhouty-tjj)