任泽平：个税缴纳人群增加 调节收入分配作用有限

　　文/新浪财经意见领袖（微信公众号kopleader）专栏作家 任泽平

　　我国个税有哪些基本特征？此次修订怎样影响居民收入？还存在哪些问题？未来如何进一步改革？

　　导读

　　8月全国人大常委会审议通过新《个人所得税法》；10月20日，财政部和国家税务总局发布了《个人所得税法实施条例（修订草案征求意见稿）》和《个人所得税专项附加扣除暂行办法（征求意见稿）》，公众可在11月4日前提出意见。这是我国第七次修订个税法律，从征收模式、起征点、税率与级距、增加专项附加扣除等方面做出了根本性的修订。我国个税有哪些基本特征？此次修订怎样影响居民收入？还存在哪些问题？未来如何进一步改革？

　　摘要

　　个税为中国的第三大税种，基本特征有：（1）分类别看，个税为工资薪金所得税，个税中近70%来自工资薪金所得，工资薪金与财产转让、利息股息红利所得、个体工商户生产经营所得和劳务报酬所得五大类成为个税的绝大部分（96%）来源。（2）分地区看，个税为发达地区税，北京、上海、广东、江苏四地的个税之和占比为54.8%，占全国半壁江山。（3）分行业看，金融业、制造业、租赁服务、批发零售、房地产业对个税的贡献较大，合计占比达到60%。其中，金融从业人员贡献个税达19.1%，占比超过金融业在GDP中的比重7.9%；制造业从业人员贡献个税占比14.8%，低于制造业占GDP的29.3%；房地产从业人员贡献个税占比6.3%，与房地产行业占GDP的6.5%基本相当。（4）分所有制看，国有及集体企业员工贡献的个税比重仅为6.4%，民营经济对个税的贡献度高。（5）从个税缴纳人数看，近年来不断上升，但此次改革后大幅下降为6400万，占总人口的比重为4.6%，低于英国的47%、美国的42.6%、日本的39%、韩国的32.5%和中国香港的21.5%，占比太少难以发挥其调节居民收入分配的作用。（6）从收入规模看，我国个税占税收收入比重约8%，远低于OECD国家平均水平的24.4%，源于我国税制以流转税为主的结构；我国增值税占比近40%，便于筹集财政收入，由于对消费征税，因而这种税制结构抑制消费、鼓励储蓄，多适用于发展中国家。

　　个税改革集中在五大方面：（1）征收模式上，综合与分类征收；（2）税率和级距上，优化调整税率结构，降低中低收入者税率，扩大低税率的级距；（3）提高综合所得的基本减除费用标准至6万元/年；（4）在保持专项基本扣除（三险一金）的同时设立专项附加扣除；（5）增加反避税条款。《个人所得税专项附加扣除暂行办法》中明确子女教育、继续教育、房贷利息、租房支出、大病医疗和赡养老人六大项支出扣除项目，涉及居民的教育、医疗、养老和住房四类基本的生活需要；且在扣除额度上选择定额扣除，除住房租金的扣除标准是分区域的，其他扣除在全国都是一个标准；通过政府部门间的信息共享和协作减少纳税人抵扣的负担，增加可操作性。遵循公平合理、简便易行、切实减负、改善民生的原则。

　　个税改革的影响：（1）更多地惠及中低收入群体，月收入1万的人群无需纳税，月收入2万的人群减税幅度约7成，月收入3万的人群减税幅度50%，收入越高减税幅度越小，但部分高收入群体税负可能增加，因为综合征收抬高收入进而提高适用税率。考虑到六项专项附加扣除，上有老、下有小、背负房贷的中年中产阶级可以充分利用各项扣除，在减税中受益最大。（2）对消费的刺激作用有限，因税后收入的基数大于个税，减税幅度大但增收幅度小，且居民部门杠杆率与居民负债/可支配收入比大幅上升，抑制消费。（3）个税的减税意味着个税作为直接税占税收收入的比重下降，为直接税的房地产税立法并实施提供了空间，房地产税推出可能加快。（4）有利于建立现代税收制度，推进国家治理，激发纳税人意识并监督政府收支行为。（5）对征收管理产生挑战。（6）需要防止因分配抵扣额而可能引发的社会问题。

　　个人所得税法修订后仍存在的问题：（1）从分类走向综合与分类征收的模式是一大进步，但距离综合征收仍有距离，导致资本与劳动所得分别适用不同税率。（2）修订后的个税制度仍以个人而非家庭为纳税主体，未能反映不同家庭收入结构、负担情况的差异。（3）专项附加扣除目前是分项扣除，缺乏综合扣除，导致部分人群因为处于特定年龄阶段如毕业不久的大学生而不能充分享受扣除，负担加重。（4）专项附加扣除基本是定额标准扣除，除房租外，教育、房贷利息、赡养成本的抵扣金额未体现地区差异。（5）征求意见稿规定了当年扣除不完的，不得结转以后年度扣除，但是房贷利息和大病医疗却极可能成为中低收入者的重大负担，这两项不得结转以后抵扣的规定不合理。（6）未明确起征点和专项附加扣除额的动态调整方式、调整时机和测算依据。（7）未明确新制度下奖金的计税方式，未明确是否仍适用原制度下的优惠计算方式，对于依靠智力和提成制的行业如金融、信息技术、咨询服务等行业的影响较大。（8）开征个税的目的始终不明晰，个税应该是富人税还是国民税未明确，导致政府、社会对个税讨论的重点与改革的方向常常偏离整体税制设计的考量，将更大的精力用于税制进步意义不大、却可直接感知到的起征点。

　　个人所得税法及专项附加扣除的未来改革方向：（1）征税模式最终要走向综合征收，确保所有收入来源按照同样标准纳税，同等对待资本与劳动所得。（2）尽快推出以家庭为纳税主体的税制，充分考虑不同家庭收入结构、负担情况的差异，夫妻间的抵扣可以调剂，贯彻“量能纳税”的公平原则。将征求意见稿中赡养老人部分修改为“纳税人赡养2个及以上老人的，可按老人人数加倍扣除。”缓解小规模家庭的赡养负担。（3）参照美国个税制度，设立综合扣除或者标准扣除，解决部分人群难以充分享受专项附加扣除导致负担加重的问题。综合扣除的标准可以设定为两项专项扣除相加的余额，如2000元/月，保证每个人至少可享受相当于两项专项附加扣除的抵扣，但是只能选择适用综合扣除与专项扣除中的一种。（4）房贷利息、赡养老人的标准扣除与房租同样，均需要体现地区差异，需设立不同级别城市的扣除标准，适度提高一线城市房贷利息抵扣标准。（5）允许房贷利息和大病医疗可以跨年抵扣，但规定结转年限为三年或五年。（6）明确基本扣除额和专项附加扣除额的具体调整方式和调整时机。（7）尽快明确奖金的计税方式，确定是否适用原有的优惠计算方式，避免金融、咨询服务等奖金占比较高的知识密集型行业因适用税率上升而大幅加税。（8）明确个税开征的目的是以筹集收入还是调节公平为主。

　　目录

　　1、中国个税的特征：工资薪金税、发达地区税、金融业贡献个税最高、缴纳人群不断增加、占比远低于OECD国家，调节收入分配作用有限

　　2、此次个税改革的主要内容 

　　3、此次个税改革的影响 

　　4、个税存在的问题 

　　5、个税与进一步改革的建议

　　正文

　　1、中国个税的特征：工资薪金税、发达地区税、金融业贡献个税最高、缴纳人群不断增加、占比远低于OECD国家，调节收入分配作用有限

　　个人所得税是我国的第三大税种，2013年以来增速持续高于财政收入增速，2016年首次突破1万亿，2017年达到1.2万亿。今年前三季度个税增速（21.1%）高于税收整体增速（12.7%），仅差617亿即与去年全年个税总额持平。总体上，虽然个税增速较快，但绝对规模占税收总额以及占GDP比重仍偏低，远不及增值税的重要性。我国的个人所得税为中央和地方共享税，其中中央占60%，地方占40%。自1980年《个人所得税法》实施以来，至今已是时隔七年后的第七次调整，前六次的修订主要侧重于起征点（基本扣除额）、税率和级距的调整，此次修订是最为根本性的修订，还涉及到了征税模式和专项附加扣除。

　　（1）分类别看，个税总额中近70%来源工薪资金所得，工资薪金所得与财产转让、利息股息红利所得、个体工商户生产经营所得和劳务报酬所得五大类成为个税的绝大部分（96%）来源。在2019年实施新的个税制度之前，我国长期实行分类所得税制，根据11大类分别征收个税，导致不同来源的收入承担的税负不同，不符合公平原则。新税制实行综合与分类相结合，将工资薪金、劳务报酬、特许权使用费和稿酬所得四大类进行综合，其他仍按照大类分别征收。根据《中国税务年鉴2017》，2016年个税总收入10094亿（约1万亿），其中工资薪金所得的个税占比66.6%，较2012年占比的61.7%提高了5个百分点；财产转让所得个税占比12.7%；利息股息红利所得个税占比8.9%；个体工商户生产、经营所得个税占比4.7%，劳务报酬所得个税占比3.5%，上述五类所得占比达到个税的96%。

　　（2）分地区看，个税主要集中在东部发达地区，北京、上海、广东、江苏四地的个税之和占比为54.8%，占全国半壁江山。其中，北京个税1483亿，占比14.7%；上海1430亿，占比14.2%；江苏956亿，占比9.5%；广东（不含深圳）833亿，占比8.3%；深圳（特区）762亿，占比7.5%；浙江636亿，占比6.3%；四川321亿，占比3.2%；山东267亿，占比2.6%。同时，经济落后地区，由于收入较低，大多居民并不纳个人所得税，因此个税较低，如海南54亿，占比0.5%；甘肃51亿，占比0.5%；西藏32亿，占比0.3%；宁夏25亿，占比0.2%；青海16亿，占比0.2%。

　　结合类别与地区，发达地区的工资薪金所得占个税比重低于工资薪金整体在个税总额的占比，而财产转让收入、个体工商户的生产经营所得的个税占比偏高。比如，浙江（不含宁波）、江苏、宁波的工资薪金所得占所在地区的个税比重分别为44.7%、53%和50.5%，远低于全社会的66.6%，但个体经济和房地产市场繁荣，导致个体工商户的生产经营所得个税占比为8.8%、8.6%和11.8%，高于全社会的4.7%，财产转让所得个税占比分别为30.3%和16.4%和17.9%，高于全社会的12.7%。

　　（3）分行业看，金融业、制造业、租赁服务、批发零售、房地产业对个税的贡献较大，占比达到60%。其中，金融从业人员贡献个税达19.1%，占比超过金融业在GDP中的比重（7.9%）；制造业从业人员贡献的个税占比14.8%，低于制造业增加值占GDP的29.3%，在制造业细分的30个行业中仅计算机制造和汽车制造从业人员个税占比略高，分别为2.6%和1.4%，家具、造纸、印刷行业个税占全国仅0.1%，反映出制造业的人员薪酬相对偏低；房地产从业人员贡献个税占比6.3%，与房地产行业占GDP的6.5%基本相当。

　　（4）分所有制看，我国个税中来自国有及集体企业员工的比重仅6.4%，民营经济对个税的贡献度高。其中，国有企业员工贡献个税占比5.8%，集体经济员工贡献个税占比0.6%，股份有限公司和有限责任公司员工贡献个税分别占比19.2%和24.4%。

　　（5）我国个税缴纳人数近年来不断上升，但此次改革后大幅下降为6400万，占总人口的比重为4.6%，低于英国的47%、美国的42.6%、日本的39%、韩国的32.5%和中国香港的21.5%，占比太少难以发挥其调节居民收入分配的作用。关于中国个人所得税的纳税人数，一直缺乏权威数据，零星见于学者如社科院高培勇、原财政部财科所贾康和退休官员许善达的演讲中。2015年两会期间，贾康指出中国实际个税纳税人口只有2800万，占总人口不到2%。但是由于2011年调整起征点至3500元/月后，再也没有调整过，随着居民收入的增加，超过起征点成为纳税人的人群增加，个税收入增速一直处于较高水平。2018年8月31日，财政部副部长程丽华答记者问时表示，“仅以基本减除费用标准提高到每月5000元这一项因素来测算，修法后个人所得税的纳税人占城镇就业人员的比例将由现在的44%降至15%。”根据统计局数据，2017年末全国就业人员77640万人，其中城镇就业人员42462万人，因此调整起征点前，个税纳税人数为1.87亿，占总人口比重为13.45%；调整起征点为5000元/月后，个税纳税人数为6400万，占总人口比重为4.6%。增加专项附加扣除后，纳税人数将更少。过少的纳税人数量，使个税远离大部分人人群，导致税种存在的意义下降，同时也不利于调节居民收入。

　　从国际看，我国个税纳税人占比过小。2017年英国纳税人数量为3100万，占总人口比重47%；美国纳税人数为1.39亿，占总人口比重42.6%；日本纳税人数4950万，占总人口比重为39%；韩国纳税人数为1670万，占总人口比重32.5%；中国香港地区纳税人数159万，占总人口比重21.5%。

　　（6）我国个税占税收收入比重约8%，远低于OECD国家平均水平的24.4%，源于我国税制以流转税为主；增值税占比近40%，便于筹集财政收入，由于对消费征税抑制消费，而以促进社会公平为主要目的的个税发挥作用有限。伴随着近年来个税高速增长，我国个税占税收收入和GDP的比重上升，但即使如此，2017年个税占税收总额比重为8.3%，占GDP比重为1.4%。从OECD国家的情况看，个税占税收总额比重远高于中国，其中美国为40.2%，英国27.3%，德国26.6%，法国的19%，日本18.9%，韩国17.6%，OECD国家平均水平为24.4%。OECD国家的个税占GDP比重同样远高于中国，其中美国为10.5%，德国为10%，英国为9.1%，法国为8.6%，日本5.7%，韩国4.6%，OECD国家平均水平为8.4%。中国个人所得税占比偏低，是因为我国以间接税为主体，占比约60%，包括增值税、消费税等，居民在流转、交易环节负担税款。但是流转税是对消费征税，居民消费越多，纳税越多，非常便利国家筹集财政收入，但同时存在两大明显问题。一是针对消费纳税，因而实质上流转税抑制消费、鼓励储蓄。二是具有累退性，不公平。因为富人的消费占其总收入的比重是低于穷人的，所以根据消费纳税的增值税实际上占富人的收入比重是低的。西方国家以个人所得税等直接税为主体税种，有利于发挥调节居民收入和促进公平的作用。不同的税制结构反映出不同的政策倾向，符合不同的发展阶段，发展中国家一般以流转税为主，目的在于尽可能地筹集收入发展基建等，发达国家倾向于直接税，尤其是针对居民个人的所得税，更加注重公平。

　　2、此次个税改革的主要内容

　　8月通过的《个人所得税法（修正案）》的改革集中在五大方面：

　　（1）综合与分类征收。对工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得等4项劳动性所得（以下称综合所得）纳入综合征税范围，适用统一的超额累进税率，居民个人按年合并计算个人所得税，非居民个人按月或者按次分项计算个人所得税。

　　（2）优化调整税率结构。一是综合所得税率。以现行工资、薪金所得税率（3%至45%的7级超额累进税率）为基础，将按月计算应纳税所得额调整为按年计算，并优化调整部分税率的级距。具体是：扩大3%、10%、20%三档低税率的级距，3%税率的级距扩大一倍，现行税率为10%的部分所得的税率降为3%；大幅扩大10%税率的级距，现行税率为20%的所得，以及现行税率为25%的部分所得的税率降为10%；现行税率为25%的部分所得的税率降为20%；相应缩小25%税率的级距，30%、35%、45%这三档较高税率的级距保持不变。二是经营所得税率。以现行个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得税率为基础，保持5%至35%的5级税率不变，适当调整各档税率的级距，其中最高档税率级距下限从10万元提高至50万元。

　　（3）提高综合所得基本减除费用标准，将综合所得的基本减除费用标准提高到5000元/月（6万元/年）。

　　（4）在保持专项扣除项目的同时设立专项附加扣除。现行的个人基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等专项扣除项目以及依法确定的其他扣除项目继续执行。增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息、住房租金和赡养老支出等与人民群众生活密切相关的专项附加扣除。

　　（5）增加反避税条款。针对个人不按独立交易原则转让财产、在境外避税地避税、实施不合理商业安排获取不当税收利益等避税行为，赋予税务机关按合理方法进行纳税调整的权力。规定税务机关作出纳税调整，需要补征税款的，应当补征税款，并依法加收利息。

　　《个人所得税专项附加扣除暂行办法》中明确按照子女教育、继续教育、房贷利息和租房支出、大病医疗和赡养老人六大项支出，涉及居民的教育、医疗、养老和住房四类基本的生活需要；且在扣除额度上选择标准定额扣除，除住房租金的扣除标准是分区域的，其他扣除在全国都是一个标准；通过政府部门间的信息共享和协作减少纳税人抵扣的负担，增加可操作性。遵循公平合理、简便易行、切实减负、改善民生的原则，具体扣除标准如下：

　　子女教育：纳税人的子女接受学前教育和学历教育的相关支出，按照每个子女每年12000元（每月1000元）的标准定额扣除。

　　继续教育：纳税人接受学历或非学历继续教育的支出，在规定期间可按每年4800元或3600元定额扣除。

　　大病医疗：纳税人在一个纳税年度内发生的自负医药费用超过1.5万元部分，可在每年6万元限额内据实扣除。

　　住房贷款利息：纳税人本人或配偶发生的首套住房贷款利息支出，可按每月1000元标准定额扣除。

　　住房租金：纳税人本人及配偶在纳税人的主要工作城市没有住房，而在主要工作城市租赁住房发生的租金支出，可根据承租住房所在城市的不同，按每月800元到1200元定额扣除。

　　赡养老人：纳税人赡养60岁（含）以上父母的，按照每月2000元标准定额扣除。纳税人赡养2个及以上老人的，不按老人人数加倍扣除。

　　3、此次个税改革的影响

　　（1）更多地惠及中低收入群体，月收入1万的人群不需纳税，月收入2万的人群减税幅度约7成，收入越高减税幅度越小，部分高收入群体税负可能增加。

　　第一，提高起征点（基本扣除费用）至5000元/月。第二，低档次的税基级距扩大，意味着更多的低收入群体可以使用更低的税率。第三，原适用20%的税率降低为10%，原适用25%税率的部分收入税率降低为20%，总体上月收入3.5万元以下的税率下降，月收入3.5万以上的群体税率不变（30%、40%和45%）。第四，部分高收入群体可能增税，原来的稿酬所得实际税率14%，劳务报酬所得、特许权使用费所得税率20%，综合征收后可能面临最高45%的税率。第五，考虑到六项专项附加扣除，上有老、下有小、背负房贷的中年中产阶级在减税中受益最大，可以充分利用各项扣除。

　　考虑专项附加扣除，假定不考虑奖金，假定未发生大病医疗支出，根据北京2018年的社保基数8467元计算。

　　A、月收入1万，在起征点为3500元/月的原税制下缴纳个税323元；现起征点5000元的税制下缴纳个税83元，减税幅度74%，增收3.2%；2019年实施专项附加扣除后不需纳个税，减税幅度100%，增收4.3%。

　　B、月收入2万，在起征点为3500元/月的原税制下缴纳个税2010元，现起征点5000元的税制下缴纳个税846元，减税幅度58%，增收8.6%；2019年实施专项附加扣除后缴纳个税566元，减税幅度72%，增收10.7%。

　　C、月收入3万，在起征点为3500元/月的原税制下缴纳个税4210元，现起征点5000元的税制下缴纳个税2462元，减税幅度42%，增收9.7%；2019年实施专项附加扣除后缴纳个税1902，减税幅度55%，增收11.5%。

　　D、月收入4万，在起征点为3500元/月的原税制下缴纳个税6710元，现起征点5000元的税制下缴纳个税4680元，减税幅度30%，2019年实施专项附加扣除后缴纳个税3980元，减税幅度41%。

　　E、月收入5万，在起征点为3500元/月的原税制下缴纳个税9503元，现起征点5000元的税制下缴纳个税7398元，减税幅度22%，2019年实施专项附加扣除后缴纳个税6558元，减税幅度31%。

　　由于奖金与固薪的分配比例、奖金的计税方式直接影响不同收入人群的个税变化，简单认为增减是不合适、不严谨的。

　　（2）对消费的刺激作用有限，因税后收入的基数大于个税，减税幅度大但增收幅度小，且居民部门杠杆率与居民负债/可支配收入比大幅上升。由上述可知，月入1万在两种制度下分别增收3.2%和4.3%；月入2万在两种制度下分别增收8.6%和10.7%。居民部门杠杆率从2008年1季度的18.8%上升到2018年1季度的49.3%，居民负债/可支配收入突破100%。

　　（3）个税的减税意味着个税作为直接税占税收收入的比重下降，为直接税的房地产税立法并实施提供了空间，房地产税推出可能加快。全国不动产联网系统已经运行，为房地产税的实施提供了基础条件。此次个税改革更为房地产税的立法和实施加快提供了空间。此次税改意在调节公平，同时减轻居民负担，增加可支配收入，在提高基础扣除额和增加专项附加扣除后需要缴纳个税的人群将大幅减少，这将降低个税作为直接税的比重，为房地产税作为直接税提供了空间，且房贷利息和房租可抵扣个税使得居民对房地产税的可接受度提高。对于房地产市场而言，房贷利息和房租可抵扣对购买、租房是同等的待遇。考虑到在租房与购房之间我国居民倾向于购房，由于房贷利息可抵扣，部分人群可能加快购房，但由于房贷利息占月供的比重较小、房地产税加快推出，整体上对房地产市场影响不大。

　　（4）有利于建立现代税收制度，推进国家治理，激发纳税人意识并监督政府收支行为。综合与分类的个税方案按年计算征收，需要计算各种抵扣和适用税率，个人和企业的纳税成本均要提高。纳税申报成为必须而非可选项，需要与税务部门沟通、协调的时间、频次增加，彻底改变代扣代缴时代下居民个人对纳税缺乏直接感受的状态，纳税的“仪式感”增强，有利于增加居民纳税意识。因为居民纳税的切身感提高，将更有动力关注税收及其使用情况，监督政府行为。由于根据综合所得、专项附加扣除等征税，政府部门间的信息共享将增强，公安、人民银行、金融监督管理、教育、卫生、民政、人力资源社会保障、住房城乡建设、自然资源、医疗保障等与专项附加扣除信息相关的部门的信息互联互通的必要性提高，推进新型国家治理。由于税务征缴更为复杂，以税务师事务所为代表的纳税中介服务机构和市场将迎来发展机遇。

　　（5）对征收管理产生挑战。综合所得与增加抵扣，增加了税收计算和征收的工作量，包括纳税人取得的收入来源信息比对、专项附加扣除信息的认证比对、年度汇算清缴等。虽然仍有单位的代扣代缴，但税务部门面对的纳税人个体数量显然较以前增加。

　　（6）需要防止因分配抵扣额而可能引发的社会问题。由于专项附加扣除仍需要夫妻间、父母与子女间、兄弟姐妹间就抵扣额分配，需要防止因此而产生的社会矛盾。

　　4、个税存在的问题

　　此次个人所得税法的修订完善了个税制度，但仍存在一系列问题待解决。

　　（1）从分类走向综合与分类征收的模式是一大进步，但距离综合征收仍有距离，导致资本与劳动所得分别适用不同税率。修订后的综合征收对象主要是四大类劳动所得，适用七级超额累进税率，最高边际税率为45%，而利息股息红利所得、财产转让所得等资本性所得适用20%的比例税率，导致“劳动重税、资本轻税”，不利于调节公平分配。尤其是对于依靠科研成果、企业家精神获得的高薪也适用最高的边际税率，可能影响该部分人群的创新创业积极性，不利于鼓励创新。

　　（2）修订后的个税制度虽然考虑了家庭的因素，但仍以个人而非家庭为纳税主体，未能反映不同家庭收入结构、负担情况的差异。修订后的个税制度考虑了子女教育和赡养老人等家庭因素，但每个家庭的差异较大。比如，家庭的收入构成不同，家庭中就业人员数量及家庭成员的收入有差异，丈夫有工作或者高收入适用较高税率，妻子无工作或者低收入但却不能抵扣。有的家庭赡养更多老人，负担明显更重，但是专项附加扣除暂行办法征求意见稿规定“纳税人赡养2个及以上老人的，不按老人人数加倍扣除。”导致不公平地对待赡养更多老人的人群。

　　（3）征求意见稿的专项附加扣除是分项扣除，缺乏综合扣除，但部分人群因为处于特定年龄阶段并不能充分享受，而导致负担加重。比如，刚毕业工作不久的大学生，生活压力和经济方面的抗风险能力相对较弱，但是六大类扣除中基本上只存在租房一项，有限的扣除并不能缓解其在一线城市生活的压力与负担。

　　（4）征求意见稿的专项附加扣除基本是定额标准扣除，仅有房租一项体现地区差异。实际上不同地区的教育、房贷利息、赡养成本均不一样，标准定额扣除简化了程序，提高了效率但却有损公平。比如房贷利息抵扣按照1000元/月的标准，对于一线城市相对偏低，对于偏远县城则较为充裕。

　　（5）征求意见稿的专项附加扣除规定当年扣除不完的，不得结转以后年度扣除，但是房贷利息和大病医疗却极可能成为中低收入者的重大负担。规定全部项目不能扣除，并未考虑到医疗和住房支出在当前社会中对居民消费的挤出，降低其生活质量。

　　（6）未明确基本扣除额和专项附加扣除额的调整方式、调整时机和测算依据。虽然财政部副部长提出个税的起征点（基本扣除额）会根据物价等形势调整，专项附加扣除征求意见稿提出“根据教育、住房、医疗等民生支出变化情况，适时调整专项附加扣除范围和标准。”但什么时候需要调整、怎样调整、调整到何种程度是合适的，存在较大不确定性。

　　（7）工资薪金的不同构成尤其是奖金与固薪的不同比例影响个税纳税额，但新制度下奖金的计税方式仍未明确，是否仍适用原制度下的优惠计算方式，对于依靠智力和提成制的行业如金融、信息技术、咨询服务等行业的影响较大。

　　（8）我国个税开征的目的始终不明晰，个税应该是富人税还是国民税未明确，导致政府、社会对个税讨论的重点与改革的方向常常偏离整体税制设计的考量，将更大的精力用于可直接观察到的基本扣除额上，过多地纠结于起征点定为5000元、6000元、8000元还是10000元。提高基本扣除额将在多大程度上降低纳税人群数量，个税的目的是提高财政收入和居民纳税意识，还是调节公平分配，这些基本问题需要得到解决。不同的目的决定不同的税制设计，决定是上调还是下调基本扣除额。

　　5、个税进一步改革的建议

　　（1）征税模式最终走向综合征收，确保所有收入来源按照同样标准纳税，同等对待资本与劳动所得。

　　（2）尽快推出以家庭为纳税主体的税制，充分考虑不同家庭收入结构、负担情况的差异，夫妻间的抵扣可以调剂，贯彻“量能纳税”的公平原则。将征求意见稿中赡养老人部分修改为“纳税人赡养2个及以上老人的，可按老人人数加倍扣除。”鼓励社会养老敬老，缓解小规模家庭的赡养负担。

　　（3）参照美国个税制度，设立综合扣除或者标准扣除，解决部分人群难以充分享受专项附加扣除导致负担加重的问题。综合扣除的标准可以设定为两项专项扣除相加的余额，如2000元/月，保证每个人至少可享受相当于两项专项附加扣除的抵扣，但是综合扣除与专项扣除只能选择适用其中一种。美国2018年度个人单独申报的标准扣除由6350美元提高到12000美元，但取消了宽免额4050美元，实际扣除额从10400美元提高至12000美元，提高幅度为15%；夫妻联合申报由13000美元提高到24000美元，户主申报由9550美元提高到18000美元，执行期限到2025年底，可选择标准扣除或者分项扣除。

　　（4）房贷利息、赡养老人的标准扣除与房租一样，均体现地区差异，设立不同级别城市的扣除标准，适度提高一线城市房贷利息抵扣标准。

　　（5）允许房贷利息和大病医疗可以跨年抵扣，但规定结转年限比如三年或者五年，类似企业在缴纳所得税面临亏损时的处理。

　　（6）明确基本扣除额和专项附加扣除额的具体调整方式、调整时机和监测指标。财政、税务部门应当根据当前实际缴纳个税的人群和收入区间分布、居民收入分布、物价上涨情况、居民诉求等综合测算和考虑，并决定是否定期调整，是否有调整机制，并且公布相关依据。

　　（7）尽快明确奖金的计税方式，确定是否适用原有的优惠计算方式，避免金融、咨询服务等奖金占比较高的知识密集型行业因适用税率上升而大幅加税。

　　（8）明确个税开征的目的，以筹集收入还是调节公平为主。如果是筹集收入，应该尽可能缩小抵扣范围；如果是以调节公平为主，应该提高抵扣范围，但是却引发纳税人群数量过少的问题，纳税人群过少的税种难以实现均贫富的目的。

　　(本文作者介绍：恒大集团首席经济学家，恒大经济研究院院长。曾担任国务院发展研究中心宏观部研究室副主任、国泰君安证券研究所董事总经理、首席宏观分析师。)