金融二元结构下央行调控高难度

　　金融二元结构下

　　央行调控高难度

　　◎曹军新

　　中国人民银行南昌中心支行

　　高级经济师

　　目前，央行对银行性金融机构的资产的宏观调控变得越来越复杂和困难的一个现实背景，是在中央——地方分税制结构下，国有商业银行与地方中小金融机构因相应的政府分别对其拥有一定比例的所有权而呈现出“中央—地方的金融二元结构”。

　　改革开放以来，地方政府除了取得一定程度的财政产权，还通过金融业的地方分权与中央政府分割金融租金。所谓金融租金，即政府垄断金融活动而得到的超过社会平均盈利水平的收益。中央与地方政府在处理与银行等金融关系上，大致经过了三个阶段：地方干预商业银行经营和贷款阶段、大量自办投资信托、城市信用社等金融机构阶段、自办发展城市商业银行、整合信托投资公司和国有商业银行与地方性银行上市阶段。自此，原先高度集中的货币控制权由地方强有力的参与而出现区域金融化特征。

　　在当前这种二元金融结构格局下，由于各自掌握的资源权限（包括政府对银行所有权、对银行的政治与行政的管理权等）程度不同，中央、地方政府参与金融市场，尤其管理和控制银行性金融机构运行的方式和程度不同，由此对宏观调控的影响也相应地不同。主要表现在：

　　董事会是银行治理结构的核心，但随着国有商业银行上市和规模的扩大，工、中、建三家国有商业银行由国家独资变为70%至90%控股，在股权多元化、分散化趋势下，股东大会权力旁落，董事会成为公司权力中心，同时因公司经营分工不断细化和专业化，职业经理人地位不断上升，大股东与中小投资者利益冲突现象遂日益严重，公司内部人控制问题越来越突出。董事会变得越来越关注短期公司股价波动，而忽视宏观环境片面追求利润最大化影响银行的长期战略。

　　在经济内外失衡，经常项目和资本项目双顺差，流动性偏多的背景下，2003年以来，央行几乎每个季度都要对银行实行窗口指导，但随着央行不再监管银行，道义劝说的力度在下降，如央行几年来一直提出银行要均衡放款，而银行却始终是年初多放贷、集中放贷，年末少放贷、或无贷。同时，商业银行也缺乏一定的社会责任。从一些分支行的情况看，近年急剧减少和停止对弱势群体的信贷支持，如小额再就业贷款和助学贷款的减少和停顿。

　　自1998年以来，许多地方政府抓住中央整治金融秩序和金融改革的时机，以注资、重组等方式整合地方性金融机构，参与、控制地方性金融机构经营管理，以实现符合本届政府区域发展的经济目标和政治目标。

　　随着地方“金融强省”意识的不断强化，一些地方不顾客观发展规律而片面求规模最大化，有些地方“小舢板拼成大船”，重组中小金融机构；有些地方将地方部门资金“偏心”集中到地方金融机构，创造条件扶持农信社升格为银行。就在这种地方强大的驱动以及“行政级别”的激励下，不少地方中小金融机构甚至无视经营风险违规经营，如吸存指标任务与员工工资绩效挂钩、高息揽储等，在信贷投放上，逐步强化经营目标利润最大化和短期化。

　　在相当一段时期里，中央政府金融管理部门分支机构执行货币金融政策时要时时考虑支持地方经济发展的效果，其效果受制于地方政府某种政治上的评估。加之近几年各省（市、区）纷纷成立金融办，管理和协调其所属金融和行政辖区的金融部门，形成区域金融的行政管理中心，以及地方掌握着各种政治荣誉的授予权。因此，中央政府金融管理部门分支机构在执行货币金融政策时往往存在某种博弈的心态和行为。尤其随着央行监管职能的分离，中央在区域金融管理体系的重心出现分散和转移，群龙无首、空心化，形成以金融办为平台的区域货币行政控制中心，央行分支机构的实际地位下降，基层央行对其窗口指导的有效性被严重削弱。

　　如何改进央行宏观调控的外部机制，笔者今天想在此谈一点初步的思索。

　　首先，进一步从宪法意义上完善和明确中央政府与地方政府间处理利益冲突的规则，强调中央政府执行宪法经济规则的权威性。在更多情况下，地方政府利益及其行为有相当多是出于本地区和集团利益而迫使他人不得不承担成本的做法。因此，每一轮宏观调控必然演变为中央政府与各省的艰难协调。要协调这种利益冲突性的矛盾，就需要依据宪法进一步协调市场经济下的中央与地方政府间的包括人事管理关系、财政金融关系、国防与治安关系和社会保障关系等在内的各种利益关系，清晰划分政府间事权财权，相应建立一系列处理各种利益关系的规则和制度，从而为中央政府独立裁决对立利益和宏观调控创造制度性基础。

　　其次，建立和规范监督机制。良好的机制取决于对地方官员的政治和经济激励。这要建立和规范上级政府对下级政府的行政考察和监督机制，包括综合的政绩考核体系，强制性的信息披露和法制上的奖惩制度等人事管理和问责制度，有助于规范地方政府行为，遏制其追求只对本选区负责的而对其他地方具有负外部性的政策和行为。

　　其三，妥善处理党管干部原则与尊重投资人权利的关系。在完善和明确商业银行法人治理结构中董事会、高管层、监事会、股东和利益相关人之间的关系，建立有效的激励约束机制和信息披露机制的同时，加强和完善董事会成员的培训制度和议事规则，真正把公司的经营管理权交给出资人和出资人代表。设法逐步形成职业经理人市场和相应的制度，以与未来经营收益挂钩的薪酬激励改变金融企业内“行政级别”的激励方式，肩负更大的社会责任，从而使宏观经济运行具有良好的微观基础。