钟伟专栏丨老生常谈笑谈金融监管|金融监管_新浪财经

原标题：钟伟专栏丨老生常谈笑谈金融监管来源：21世纪经济报道 21财经APP

和同行好友聊天时，大家不约而同地聊起了金融监管问题。进入21世纪以来，历经东亚金融危机、互联网泡沫、次贷危机和新冠肺炎疫情冲击等多次危机，中国金融体系和金融监管有了极大的提升。但中国金融监管仍然面临一些挑战，以下无非是老生常谈，循章索句而已。

第一，领导交办和监管交作业的问题。当年央行和监管机构分立时，从理论上而言，在许多理由中我们列两条较为重要的。理由之一是，货币政策要进行经济周期的预判，努力走在市场曲线的前头，相机抉则地进行货币调控，调控应尽量灵活、逆周期和宏观审慎。这就要求货币政策的参与者对增长、就业和通胀等有敏锐洞察力和随机应变的能力。而金融监管则不然，依法依规进行的监管往往应更微观和考虑消费者利益，监管尺度和监管行为本身不应该随经济周期而有忽松忽紧的巨大变动，这就要求监管政策的参与者对合规行为和过程有一以贯之的耐心。或者说，做货币政策和做监管政策的两类人个性就大不同。理由之二是，西方实践证明，央行既负责货币政策，又负责监管政策，容易产生“监管捕获”的问题，即对被监管的金融机构怀有“父爱情结”，下不了手。甚至还有可能影响货币政策的独立性。不管怎样，如今，货币监管在中国是由三家机构来负责，管理从地方到基层的各种类型的金融机构和市场。

在这样一个体系下，各级领导有不同的想法，其能影响的机构和市场也不同，央行和监管机构也有各自的判断，其对机构和市场的影响也各有侧重。不同类型的金融机构也受到各层级领导、央行和监管者的影响。此时，如果领导交办了作业，经过条条块块层层传递到金融机构，怎么去“交作业”是件很容易的事情，有时候各种作业和货币政策、监管之间此消彼长，有时候也会有过松过紧的共振叠加。由是，领导决策的科学性、货币政策的独立性和监管政策的专业性就显得尤其重要。

其二，金融监管框架的一致性问题。自部委办局而下，货币和监管政策能否形成有效的政策合力，前提就在于监管框架的一致性，而这需要很强的部门协调机制。例如，就货币政策和财政政策而言，就“经理”还是“代理”国库的一字之差，就争议已久，中短期国库券的滚动发行有利于完善短端的基准收益率曲线，但也尚未有大突破。再如，货币政策和宏观审慎“双支柱”，到底是相互独立的两个支柱，还是有所依存？宏观审慎框架和金融监管框架之间有无嵌套？这甚至都很少有讨论了。还有，仅资本充足率问题，对银行是沿用巴塞尔框架，对券商则是净资本杠杆率，对保险则是偿二代，概念、计算和框架各有不同。随着金融控股集团的不断涌现和牵头监管人重要性的上升，形成普适于所有金融机构的资本充足率框架的必要性也在上升。

除此之外，还有地方金融办（局），它们和主掌货币以及监管的职能部门是怎样的关系？从实践看，地方金融办（局）既有在涉及金融的领域招商引资求发展的一面，也有主要针对七类机构规范治理地方风险的一面，但从监管大框架看，也存在定位不清晰、职能不明朗的情况，在很大程度上接近于可增强系统稳健性的系统冗余，但冗余的绝对不仅仅是它们。

其三，金融监管抓大放小的有偏性问题。中国金融机构和金融市场是多层次、多主体的，这个时候，各类货币政策工具和监管手段的运用，能否既有利于提升金融服务质量、引导金融创新合规有序，又有利于防范局部和系统性风险，殊非易事。曾有不少金融从业者抱怨，诸如六大行等全国性银行，以及国有大型金融机构，通常公司治理、风险管控制和金融科技能力较强，却受到更为重点和苛严的监管。而一众区域、基层和农村金融机构，虽受到货币和监管政策的相对宽容对待，却也往往是金融风险相对集聚之地。这样的有偏性，可能加剧监管初衷和结果的偏离，甚至会有事倍功半之虞。事后来看，极端情况下，也可能会出现影子银行、互金机构、虚拟币平台等机构游离于监管之外，成为滋生各种风险的监管盲区的事情。

从抓大放小的表象上看，是大机构容易管，监管利益厚，相当多小机构问题多，不帮扶就容易陷入困境，一些机构则一度出现经营不持牌、监管无认领。从本质上看，可能是掩盖了金融“产能过剩”问题。以存款性机构为例，很难想象未来中国需要近四千家机构，也许数百几十家就足够。一个良好的金融生态应是优胜劣汰，而不是抽优补劣。对于一些积弊已久的地方性金融机构，宽柔的监管尺度根治不了问题，动用公共资金介入也解决不了问题，最终可能仍避免不了市场出清。

第四，监管者的业务实操能力问题。近年来这个问题得到了相当重视，有所改观但困扰尤存。知行合一其实更是知易行难。货币政策和监管部门的人员往往还是学术高校部门，以及政府其他职能部门的来源多一些，从一线金融机构中，由商而士者还是相对薄弱，这是一个棘手的“旋转门”。通过挂职等方式，一定程度上能弥补理论与实践两张皮的缺陷，但或许还是不足。随着金融体系的不断成熟，能不能和市场进行有效沟通，能不能形成有效而平滑的口头干预机制，很大程度上取决于货币当局和监管者的实务捻熟程度。

第五，平台金融多大程度上可视为系统重要性机构的问题。当前，平台金融走到了广受公众关注的前台。近年来中国不少互联网巨头从注重商业模式创新到有泛金融化趋势。粗糙地解剖两个最最重要的平台，一个似乎以社交圈和零售支付为双引流，走的是批发化、投行化的模式；另一个似乎是以电商客群和零售支付为双引流，走的是零售金融、财富管理的模式。它们算不算系统重要性金融机构？一是要弄清楚它们算不算金融机构？因估值等多重原因，也许许多类似平台倾向于将来把自身定位为科技公司。答案是，持牌经营是当然，它们属金融机构也是当然。二是如此它们算哪类机构？这个暂难断言，但无疑应属金融控股公司，持多种牌照且介入了多样化的金融业务。三是它们是系统重要性金融机构吗？如果我们从规模、关联性、可替代性和复杂性来观察，问题就变得简单。

为什么说简单？无非两个抓手，一是它们在零售支付清算方面居于支配性地位，这宜以金融基础设施和公共产品的方式来提供？还是可以视为私人产品？二是社交圈也好，电商客群也好，支付平台也好，“引流”是本，对其数以亿计用户的把持是决胜的关键，平台科技能力也很重要，但可能并非关键性的。

第六，金融监管如何锻造治于未病的长远能力。勿须讳言，政治周期总是会影响到金融当局的行为。即便在相对平和稳定的政治和经济周期下，监管者也并不是一个整体，而是无数个人所组成的。既然是人，便有职业周期和职业取向，因此货币和监管当局不易形成长期主义倾向，而会更具动态不一致性。但要想真正守住不发生系统性金融风险的底线，形成有利于新时代高质量发展的金融体系，就必须锻造治于未病的长期洞见。

目前来看，困扰中国金融监管有效性的长远挑战不少，可以列举一些，一是绿色金融体系。中国政府已做了碳达峰和碳中和的政策宣誓，而从欧盟的规划来看，其每年相关成本可能高达GDP的1.5%。从中可见中国绿色金融发展之紧迫压力。二是跨境支付架构。不太平的国际环境决定了对新一代跨境支付体系的需求，要满足这种新需要，要么必须找到脱离美元之外的锚货币，并形成接受和使用新锚货币的圈层；要么必须找到脱离类似SWIFTS之外的新清算架构，如果是去中心化的架构最好。当下至少应该筹划基于国内大循环的、境内自主的外币支付结算架构。三是随着中国的城市化和老龄化必须予以应对的挑战。例如，对一定保额以下的普通商业养老险、健康险予以免税扶持，对城市高层商品住宅推行强制财产保险，并以此充实对高层建筑的效仿能力建设。

老生常谈看金融监管，外部局势险象环生，内部机构重峦叠嶂，金融监管鳞次节比，金融风险静水流深。管好金融，对人类来说不易，否则就不会有那么多此起彼伏的金融危机了。

（作者系民生加银基金首席经济学家）