解决行政处罚执行难应强化失信联合惩戒机制

  证券时报记者 江聃

  当市场还在猜测对北八道集团开出的56.7亿元天价罚单能否落地时，恒生电子公告，其控股子公司恒生网络收到法院强制执行行政处罚罚款的通知书。由此，证券违法违规的行政处罚执行难问题再次成为市场关注焦点。接受记者采访的专家建议，解决行政处罚执行应进一步完善诚信体系建设，强化失信联合惩戒机制。同时，在提高行政处罚执行效率的同时，应考虑由证监会将行政处罚中追缴的非法所得和罚款建立基金，用于补偿给受害投资者，而不是全部上缴国库，以真正实现保护投资者，建立证券市场信心。

  行政处罚执行难

  的三种情形

  近年来，在依法从严监管理念指导下，证监会打击证券期货的各类违法活动的成效显著。一方面，罚没款金额大幅增长。2014年，证监会开出罚单的罚没款金额仅为4.68亿元。2016年、2017年则呈现突飞猛进的增长态势，分别为42.83亿元和74.79亿元。

  另一方面，开出的巨额罚单数量明显增多。数据显示，证监会2016年全年作出行政处罚决定书218份，2017年全年作出行政处罚决定书224份。对比罚没款金额不难发现，在作出行政处罚决定的案件数没有显著增长情况下，2017年较2016年的罚没款金额增长了近七成。据记者统计，2017年证监会罚没过亿的罚单有11单。

  罚单再多关键还在执行。一位业内人士指出，行政处罚执行难在于，在证监会决定处罚的时候，对方已经罚无可罚。

  以恒生网络为例，2016年11月25日，证监会披露对恒生网络的处罚决定，合计罚款约4.4亿。时间过去两年多，目前恒生网络仅缴纳2265万元罚款。而截至今年3月8日，该公司只剩不到50万现金，去年年末净资产为负的4.21亿元，已无法正常持续运营，处于净资产不足以偿付罚没款的状态。

  在北八道集团56.7亿元天价罚单之前，证监会开出的罚单金额之最当属鲜言操纵“多伦股份（匹凸匹）”一案，证监会欲罚没鲜言34.7亿元。当时已有媒体分析，鲜言应该没有能力履行这份巨额罚单。据了解，如今这张罚单也未得到有效执行。

  此外，执行难还在于当前证监会并无执法权。如果被执行人不予配合，证监会只能向法院申请强制执行。强制执行取得了一些成效，据证监会相关负责人介绍，从2008年至2016年，证监会共申请执行上百起行政处罚案件，罚没金额16.45亿元。截至2017年7月底，50余起案件已执行完毕，执行金额接近10亿。2017年8月，证监会还配合北京市西城区法院展开了涉金融行政处罚类案件集中执行活动。

  当然，这还不包括一些被执行人法制观念淡薄，采用转移财产、隐匿财产等各种手段逃避执行的情况。比如在行政处罚书正式下发前，频繁变更工商信息的北八道集团。

  专家：进一步

  完善诚信体系建设

  中国人民大学法学院教授刘俊海对记者表示，执行难问题广泛存在、由来已久，解决行政处罚执行难应进一步完善诚信体系建设，强化失信联合惩戒机制。

  “一处失信、处处受限”是对失信人的有效惩戒措施。但被采取限制消费措施和被列为失信被执行人，需要经过法律程序，符合一定条件。

  《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》中明确提出，只有纳入失信被执行人名单的被执行人，才要求人民法院应当对其采取限制消费措施。而《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》提出，人民法院应当将其纳入失信被执行人名单的包括：有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的、以伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的、以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行的等六种情况。

  证监会只能依据《行政处罚法》，在当事人逾期不履行行政处罚决定情况下，申请人民法院强制执行。这意味着行政处罚后逾期不缴罚款之后的追缴过程是漫长的。刘俊海建议，一方面要强化失信联合惩戒机制；另一方面，修改《证券法》时，考虑赋予证监会更多执行权限。

  针对一些被执行人法制观念淡薄，采用转移财产、隐匿财产等各种手段逃避执行的情况，国浩律师事务所上海办资深顾问万志尧告诉记者，根据《公司法》，公司财产具有独立性，与股东的个人财产是相互分离的。当公司受到行政处罚，即使公司股东已经发生变更，公司仍应当以其全部财产为限承担行政责任。但若公司的原股东为了逃避行政处罚而转让股份并退出公司，则相关行政部门可以依据《公司法》第二十条第三项，“公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任”，要求原股东对行政处罚结果承担连带责任。

  北京大学法学院教授彭冰建议，在提高行政处罚执行效率的同时，仍需考虑当前投资者求偿难的现状。他呼吁，《证券法》修改中，应考虑由证监会将行政处罚中追缴的非法所得和罚款建立基金，用于补偿给受害投资者，而不是全部上缴国库。这既弥补涉及内幕交易和操纵市场等民事诉讼的先天不足，也可以克服中国法院目前不受理此类证券民事诉讼的现实，以补偿受害者。这才能真正实现保护投资者，建立证券市场信心的目标。