周潇枭

　　从1994年实行分税制改革以来，我国财政超收绝对规模在不断扩张：1994年全国财政超收400多亿元，2004年为2000多亿元，2007年达到7000多亿元，2011年则达到历史峰值14000多亿元。2011年超收规模为当年预算值15.6%，决算收入偏离预算收入的程度呈越来越严重之势。

　　与财政超收相伴的，是财政超支。除了增加对于民生方面的支出、调入预算稳定基金等渠道之外，也有大量财政资金在年末被“突击”花掉，造成了浪费，也降低了效益。业内专家指出，大量的超收与超支，是对预算监督制约作用的逃避。

　　目前修订的预算法二审草案，虽然增加了对超收收入的规定，但不少业内专家认为规定的范围过于宽泛，恐怕难以切实遏制住超收冲动；预算的严肃性，也可能被这些不够详细的规定侵蚀。

　　超收动因

　　二审稿第32条，新增了这样一句话：“各级政府不得在预算之外，向预算收入征收部门和单位下达收入指标。”

　　这句话在业内专家看来，是极具中国特色的。因为正如很多地方税收征管员所抱怨的，在经济下行的背景下，虽然中央下调了财政收入的增长速度，但分摊到地方征管员处的任务并没有减轻，依旧是例行的旧有标准。

　　财政部财政科学研究所副所长王朝才指出，税收收入这一块，目前能进行比较准确的预测。但政府性基金，如国有土地出让金，完全可以理解为一种财产收入；而财产收入，牵涉到价格问题、需求问题，要预测得很准确有一定难度。

　　他同时指出，之所以有这么多超收收入，一方面是谨慎原则，宁愿少编一些入预算，超出的部分，被视为成绩；另一方面，可能部分政府认为，超收的收入更好花。

　　也有业内专家指出，其实道理很简单，任何一个政府都希望有一笔活钱，有了这笔钱，就能做很多事情。现在只是备案制度，政府先确定了钱怎么花，花向哪里，然后只需向人大报备一声即可，决定权在政府手里。

　　王朝才指出，政府每年都超收，在一定意义上，是对人大监督的逃避。世界上，没有哪个国家的预算会差这么多；在一定程度上，是政府有意为之。其他国家的预算，与最终决算相比，差距在2%-3%之间，甚至有国家要求控制在1%以内。其实，进行比较精确的预算编制，是完全可以实现的。

　　不过，王朝才也指出，地方政府的支出压力也很大。地方官员的政绩思想，都不希望落后，都希望多做事，自然就需要比较多的收入。32条的规定说“不得”下达其他指标，是强调要“程序合法”，即如果有突发情况，地方政府由于不能发债，但又需要增加开支，这个时候要先调整预算，报经人大批准后，再依法增加收入。要避免那种不追加预算，不调整预算，就先行下达征收指标的。

　　全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青指出，现在预算法修订，应当把强化地方预算，作为一个目标。分税制改革以来，发挥了它的作用，但中央财政越来越强大，使得地方财政越来越弱化，地方财政越来越依靠中央财政，这不利于地方财力的完善和独立。

　　如何抑制超收冲动？

　　二审稿对超收收入的规定如下：“各级政府年度预算执行中有超收收入的，除依照法律、行政法规规定安排支出外，可以用于冲减赤字，或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足”。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，“除依照法律、行政法规规定安排支出外”，这些规定仍具有不确定性。如果二审稿要求，预算执行过程中，超过预算收入规模的一定比例以上的，都需要进入预算调节稳定基金，这才能真正消除那种“人为操纵、少报预算”的动机。

　　在有关“预算调整”的章节中指出，“需要增加预算总支出的”，属于预算调整的范畴；也就是说，在预算执行中，若出现增加预算总支出的，需要报全国人大常委会或者地方各级人大常委会批准。

　　但第67条，又指出“在预算执行中，各级政府依照有关法律和行政法规规定应当增加的支出，不属于预算调整”，与对超收收入的规定，相呼应。

　　全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪认为，超收收入不需要抑制，超收收入多了的话，不是预算的问题，而应该去调整收入政策。要解决超收的问题，关键要靠降低税负，应该是通过政府的收入政策来解决。

　　王朝才则认为，关键要通过加大执法力度，从源头上解决预算编制不准确这个问题。如果规定，政府编制的预算若与实际执行的结果相差了5%以上，则要求负有直接责任的主管人员，受到相应的行政处罚，甚至刑罚；这样，通过加大执法力度，自然就能从源头上来解决超收问题。

　　其他漏洞

　　除了财政超支带来的浪费，业内专家还指出，“预算调整”相关规定过于宽松，也可能导致财政资金的浪费。

　　所谓“预算调整”，就是在预算执行中，出现的某些特定的变动情况；针对这些预算变动，需要编制预算调整方案，且报同级人大常委会批准通过，才能执行相应预算安排。

　　二审稿第63条指出，预算调整只包括以下四种情况：1.收支平衡的预算出现赤字，或要增加债务；2.增加预算总支出；3.调入预算稳定基金，或者减少预算总支出；4.减少农业、教育、科技、文化、卫生、社保等重点支出。

　　中国政法大学(微博)财税法研究中心主任施正文指出，预算调整目前只是针对一些总额变化，缺少了重要的一个科目——“预算调剂”，即不同支出类别间的变动。如，行政部门可以将原本用于“教育”的开支，用于“卫生”等其他科目；或者，也可以将原本用于“校舍建设”的开支，用于“福利”方面的开支等。

　　蒋洪也认为，原关于预算调整的条款，意味着行政部门可以几乎不受限制地进行项目调剂，人大审批的预算只在收支总额上具有法律意义。他建议在预算调整中增加一条，“类、款、项级科目支出额增加或者减少大于预算数1%以上”。

　　王朝才还指出，二审稿中，虽然针对预算完整性，提出有四本账本，但实际还有部分政府收入没有列进去，如地方融资平台。地方融资平台虽然是以公司的形式组建的，但他们如果倒闭，当地政府其实也要负担连带责任，拖欠的款项，也需要由当地政府兜底，就是变相的“地方债”。没有写入预算的后果，就是躲避了相应的监督。