周潇枭

　　预算法修订争议之大，除了牵涉相关部门多，利益构成复杂，更重要地，是由于政府收入是从民众中收取，未来也将更多地用于公共事务，与公众利益密切相关。

　　现在正在公开征集意见的预算法，究竟能起到什么样的作用，公众又将怎么参与其中，预算又是否能得到切实的履行，是人们关注的焦点之一。

　　预算法是干吗的？

　　现行预算法的第一条，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。修正草案二审稿，仍保留了这一条。此条规定，相对含糊。

　　二审稿中新增的第二条，指明“预算的编制、审查、批准、执行、调整、监督，以及决算和其他预算管理活动，依照本法规定执行”。

　　这貌似揭示了此部预算法的定位。但业内专家，对此仍有不同见解。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，预算法作为一部法律，是用来规范预算活动，在预算活动相关主体间，建立权利义务的关系。规范预算活动，尤其是政府的收支行为，要保障人大对政府的监督，保障公众对预算的参与和知情权。

　　施正文同时指出，法律是具有可操作性的。预算法，需要建立一种规则，具备可操作性，要形成一种行为模式：首先，要告诉大家怎么做，如预算公开，如何公开；再者，产生争议了，该怎么办；还有，违背相关规定了，又该怎么办。

　　财政部财政科学研究所副所长王朝才认为，预算法是一部规范政府财政行为的法律文件；预算收支相关的行为，都应该通过这部法律得到规范；现在增加了预算公开的条文，就是希望国家的预算政策，能为更多民众了解。

　　他同时指出，预算法是一部程序法，追求的是怎么样让预算更加公开、透明、规范。关于财政体制方面的问题，如税收怎么在各级政府间分配，各级政府间分别负担什么样的支出责任，则不是预算法规范的内容；这需要专门的财政法，来规范财政体制问题。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，预算法是“亚宪法”，应该直接体现宪法，其重要性不言而喻。预算法，既应该着重规定预算编制、审批、监督等程序，也应该对相关财政体制进行附带说明。

　　如何改？

　　对预算法不同的预期，或许会对现行二审稿做出不同的评价。

　　中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇指出，预算法从原来的“修订案”转成“修正案”，这已经在规格上降级，说明此次修改只能是小改。他还指出，二审稿很好地吸收了十多年来，我国财政预算管理实践中的改变。

　　如，2007年启动的政府收支分类的改革。二审稿中的第24条，将这部分内容加入，指出公共预算开支，按功能和经济性质进行分类。

　　如，从2006年启动的国债余额管理活动，也写入了二审稿的第30条。

　　也有一些是财政管理实践尚未实现，是国家层面希望发展的方向。

　　如，将政府各项收支纳入预算，实行“全口径”的预算管理。这对应二审稿中的第四条，指出预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。此项工作仍在进行当中，还有不少政府收入未纳入预算管理。

　　如，提高一般转移支付比重，压缩专项转移支付。写入了第13条，指明“财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标”。

　　不过，也有不少专家认为应加大改动力度。

　　施正文认为，二审稿只为预算管理改革指明了发展方向，类似于一个政策性文件，而不是法律语言，不具备可操作性，与预算法修改这个定位不合。只规定方向，并没有实质地去调整人大、政府、公民之间的权利义务关系，无法真正规范预算管理活动。

　　公开待细化

　　二审稿最大的亮点，莫过于将“预算公开”写入预算法中。

　　具体对应第11条规定，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外”。同时，还指出“具体办法，由国务院规定”。

　　但有业内学者指出，“公开透明”是典型的预算原则，却被排除在二审稿“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”这项规定之外。

　　中山大学岭南学院财税教授林江指出，预算法与国务院的红头文件是有区别的，应该在预算法中，对“公开”进行规定，如什么时候公开，公开到哪个级别等。同时，他指出，公众比较关心的“三公消费”也并没有写入预算法的规定中。

　　也有业内专家认为，最好对“涉及国家秘密的内容”进行规定，否则不少政府就会以此做借口，拒绝公开一些应该公开的内容。

　　施正文还建议，最好在预算法中规定，公民享有请求预算公开的权利，这样公民才能切实监督政府预算公开行为。因为预算公开是政府的义务。

　　他还指出，同时也要对必需的法律救济进行规定。当公民申请预算公开时，政府拒绝公开，或者公开结果并不令人满意，该怎么办？如当公民不满意时，可向上级管理机关提出审查要求，上级审查结果还不满意时，可通过司法渠道来解决。

　　他认为，预算公开意义巨大，要避免预算公开走过场，就应该对相关程序进行规定。

　　加大惩罚，不可能完成的任务？

　　记者采访的多位业内专家，均表示预算法难以落实，核心问题在于惩处力度过轻，法律没有威慑力。

　　二审稿在“法律责任”一章中，在内容上相较现行预算法，有了很大的扩充。

　　如对政府更改预算的行为，现行预算法只针对“使原来收支平衡的预算，超过总收入”，以及“使批准的举债数额增加”这两种行为，认为是违背预算法的，要对负有直接责任的主管人员和其他直接负责人员“追究行政责任”。

　　二审稿中，政府部门更改预算的行为，已经扩展到12项，即列出的12种行为都被认定是违背预算法。

　　但追责方面，则与现行预算法类似，即对负有直接责任的主管人员和其他直接负责人员“依法给予处分”。即仅从“追究行政责任”变动为“依法给予处分”，但并没有对怎么处分，什么处分进行规定。

　　业内专家指出，最好能处罚具体化，如没经上级部门批准，就花钱了的，就要对应刑法第几条；如有超过一定比例的预算外资金，就应该对责任人进行经济罚款等。不然，法律没有强制性，就可执行也可不执行。

　　但王雍君认为，要加强惩处力度，在当下是不可能完成的任务。因为除了预算法之外，还有关于教育、农田水利等相关法律条文的规定，规定各项支出应当占当年GDP或者财政收入一定比例，对于那些财力匮乏的地方，要同时兼顾预算法和其他具体领域开支的要求，几乎不可能。他指出，这是由于当下很多法律条规都是从部门利益角度出发造成的。