周潇枭

　　与我国经济规模增长相应，政府收入规模也在不断壮大，去年达到创历史新高的10万亿，约占当年GDP的21%。

　　近年来，公众对政府预算、“三公消费”等的密切关注，反映了公众希望能更好地监督政府收入开支。

　　从法律上讲，公众这项监督权利，被集中收拢，交付给人民代表大会。宪法赋予全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”。但从历年实践来看，人大对预算的审查，更多流于形式，难以对政府的预算行为进行有效监督。

　　针对目前公开征求意见的预算法二次审议稿草案，多位业内专家表示：人大对预算审查监督的权利，在二审稿中，并没有得到切实的落实，最终很有可能“走过场”。

　　重大决定未经人大授权

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君指出，二审稿中，有关纳税人“钱袋子”的重大权利，并没有被确认为立法机关的权利。如政府性基金、国有资本经营预算、社会保障预算这三本账本，其收支范围不是由人大来审查和决定的；如政府间的收支划分，也无需经人大审批，只需在人大备案即可。

　　全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪也指出，政府四本账本中，有三本预算，针对其收支范围，在预算法中是没有规定的。人大放弃了自己的立法职责，交给行政部门自己决定，难以保证预算的完整性，最终也难以确保政府所有收支都在监督范围之内。

　　根据二审稿的规定，预算分为公共预算、政府性基金、国有资本经营预算、社会保障预算。

　　在第三章“预算收支范围”中，第24条指出，“公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入”；并指出公共预算收入可按功能分类，也可按经济性质分类。

　　紧接着的第25条则指出，“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行”。

　　蒋洪建议，应该将第25条更改为“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，由国务院负责提交方案，经全国人大常委会审批之后生效执行”；因为他认为，确定预算收支范围，是保障预算完整性的关键性条款，应由人大负责。

　　民间公共预算观察员吴君亮指出，预算年度与预算审批时间的不统一，使得预算未获批准，政府就开始花钱。

　　权利受限

　　蒋洪指出，人大要发挥作用，需要必要的信息做保障。报送人大的预算过粗，极大地限制了人大的审批。

　　二审稿第41条规定，“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项”。

　　按照从2007年实施的政府收支分类标准，政府收入分为类、款、项、目这四个级别；政府支出按照功能分为类、款、项这三个级别；政府支出按照经济性质分为类、款这两个级别。

　　蒋洪认为，重点支出仅是预算的一部分，且通常占的比例不大；实际上，除保密内容之外，应规定“本级公共预算收入编制到目，支出按功能分类编制到项，支出按经济分类编制到款”。因为按照政府收支分类标准，各部门编报的预算基本都达到了上述标准；送报审批预算的简化，不仅违背了“细化”的要求，而且不适当地限制人大预算审批的能力和权力。

　　财政部财政科学研究所副所长王朝才指出，给人大报送的预算要讲究一个度，粗了，看不懂；细了，没法审。

　　业内多位学者表示，人大之所以无法实现对财政资金的有效监督，也在于没有一支专业队伍对财政资金进行跟踪；审计署肩负这一职责，但由于审计署同属于政府部门，也难以实施有效监督。蒋洪指出，按照国外实践，审计署就应该划归人大。这个问题，学者也呼吁了十多年，但每每受阻，理由在于根据我国宪法规定，国务院的组成人员包括审计长，也就是说根据宪法，审计署是属于政府行政机关。

　　加入民主程序：质询、辩论、听证

　　全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青表示，虽各级人大对预算的监督水平在不断提高，制度也在完善，但仍有提升空间，主要可从以下三方面努力。

　　首先，各级人大开会时，财政部长和财政厅长应该宣读预算报告。叶青指出，如果不宣读报告，人大代表就不会有很深刻的印象；而财政问题，关系到钱怎么来，怎么花这样一些重大问题，应该引起大家的高度关注。叶青希望，未来人大开会，能花与政府工作报告一样的时间，用于对预算报告的讨论：读半天，讨论一天半。

　　再者，要加入质询的过程。也就是说，财政部的官员，应该分到各代表团。各代表团在讨论预算报告，如有任何疑问，可直接向相关官员寻求解答。

　　最后，预算报告应结合代表的意见，进行必要的修改。叶青指出，每年代表都提出很多意见，但基本没有进行修改。

　　进行分项审批

　　一靠近财政部的专家表示，人大对预算本身的监督，现在来看，做得还可以；有些地方否决了政府预算；全国人大，针对预算草案投的反对票增加了，财政部也很担心。

　　如2002年元月，湖南省阮陵县第十三届人民代表大会第六次会议，否决了政府提交的2002年的预算草案。

　　王雍君表示，二审稿中，对预算被否决的情况，未进行任何规定，这是二审稿缺陷之一。他还指出，应允许人大对预算进行“分项审批”。中国政法大学财税法研究中心主任施正文也指出，应该要加入“分项审批”。现行人大审议预算草案，都是一次性、一揽子进行投票；但人大代表们，可能对某些项目开支不满意，可是，现行投票程序，并没使得他们这部分意见充分表达出来。