杜丽娟

　　地方自行发债关闸

　　地方政府自行发债面临“关闸”的命运。

　　6月26日，预算法修正案草案提请全国人大常委会会议二审。草案明确“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”中央政府对地方债“关闸”决心立意明确。

　　就在半年前的2011年11月，国务院批准上海市、浙江省、广东省和深圳市四地启动地方政府自行发债试点，当时被视为中国开闸“地方政府自行发债”的信号。

　　记者在采访中了解到，“风险控制”是此次预算法收紧地方发债的初衷，虽然中央政府试图通过几个试点城市来探讨和研究地方政府债务规划和影响，但越滚越大的地方债形成了对中央财政的巨大压力，只能叫停发债资格。与此同时，专家表示，立法层面对地方发债不放松，并不意味着四个地区的试点失败。

　　不过，在中央财经大学副校长李俊生看来，当前无论是通过融资平台发债，还是政府本身发债，地方政府发债已经是不争的事实，现在很多地方发债都绕过政府平台，“法律的约束作用并不大，效果并不乐观”。

　　试点发债“关闸”？

　　专家表示，立法层面对地方发债不放松，并不意味着四个地区的试点失败。

　　2011年11月，经国务院批准，中国选择在财政实力较强的上海市、浙江省、广东省和深圳市四地启动地方政府自行发债试点。

　　在中央财经大学税务学院副院长刘桓看来，中央选择这四个省市重要的原因在于，这些省市的发展水平较高、民间资本较为充裕，偿债能力比较高。“城市建设改造速度快，资金需求量也较大，沿海地方的财政、债务管理水平也较高，有较为完善的金融体系。”

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇表示，试点地方债和预算法要求并不矛盾，目前人大法律委员会提出的是“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地反政府债券”，但试点是国务院批准，也就不在这个范围内。

　　与此同时，6月14日，记者获悉，经国务院批准，2012年上海市、浙江省、广东省、深圳市将继续地方政府自行发债试点。

　　根据财政部发布的《2012年地方政府自行发债试点办法》，试点省(市)政府债券仍由财政部代办还本付息，2012年政府债券期限为3年、5年和7年，试点省(市)最多可以发行3种期限债券，每种期限债券发行规模不得超过本地区发债规模限额的50%(含50%)。办法还强调，试点省(市)自行发债收支要实行预算管理。

　　“不可否认的是，从此次预算法修正案草案公布的内容看，对地方政府自行发债的‘闸门’仍然关闭，显示出决策层对这一问题的谨慎态度。”中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇说。

　　“地方债的推出，无疑将减轻中央的财政压力。”李俊生坦言。

　　1998年，为应对亚洲金融危机影响，中国首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式，增加地方政府财力。

　　2009年，为应对国际金融危机，破解地方政府融资难题，中国在现行预算法基础上有所突破，通过中央财政代发地方政府债券的形式，当年发行2000亿元地方债，并将其纳入地方预算构成地方债务。

　　“其中中央把2012年的地方债额度还增加到2500亿元，相比2010年和2011年的2000亿元地方债额度不断在增加，只能说明地方政府有需求，而通过投融资可以保证稳定的支出。”杨志勇表示。

　　风险隐忧

　　地方债在地方政府支出压力方面扮演着重要的角色，但与之带来的风险却引来监管部门的关注。

　　此次修改的一大焦点便是能否放开对地方政府自行发债的约束。

　　据悉，目前地方政府举债的方式有：地方融资平台贷款、财政部代理发行的地方政府债、地方政府自行发行的债券和城投债。其中地方政府举债的最主要方式为平台贷款，占比达到了80%以上，城投债和地方政府债务占比不到20%。

　　占比虽小，但按照中国现行的预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　实际的情况却是，尽管预算法从未对地方政府举债打开“绿灯”，但多年来地方政府纷纷进行了投融资扩张，据不完全统计，地方政府的债务数额已经达到10万亿元。

　　在此背景下，地方债在地方政府支出压力方面扮演着重要的角色，但与之带来的风险却引来监管部门的关注。

　　在预算法修正案草案审议过程中，全国人大法律委员会副主任委员洪虎表示，近些年地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。法律委员会经研究认为，地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则，对地方债务应从严规范。

　　此外，记者还了解到，目前，地方融资平台贷款已进入偿债高峰期，根据审计署统计，今明两年需要到期偿还的平台贷款占总贷款的比重分别为17.17%和11.37%，债务本金合计高达3万亿元。

　　形势令人纠结。一方面，10万亿元地方债压顶，给地方政府造成了极大的偿债压力，不放开地方政府举债意味着继续堵塞出口通道；另一方面，鉴于10万亿元地方债带来的问题和潜在风险不容忽视，一旦从法律层面正式放行地方政府举债，很可能引发地方债再度膨胀，从而埋下更多的风险隐患。

　　对此，中国农业银行首席经济学家、中国人民大学国际货币研究所理事兼副所长向松祚(微博)认为，中央政府不让地方政府自主举债，主要是担心地方政府财政自主权太大，如果出现巨额赤字或债务危机，中央政府将被迫买单。

　　在向松祚看来，中央政府的担心可以通过审慎管理和逐步放开债务额度、建立地方政府债务指导架构来解决，而不能因噎废食，完全杜绝。

　　放行争议

　　禁止地方发债，先决条件就要解决财政收入来源的问题。

　　法律层面的大门紧闭，但在业界，对于是否放开地方自行发债，尚存争议。

　　向松祚在接受采访时表示，“此条款大有可以商讨的余地。财权和事权相匹配和统一、财权与责任义务相匹配和统一、地方财政相对自主平衡和全国财政综合平衡和协调，应该是我国财政体制发展改革的基本方向。”从鼓励多层次债券市场发展角度看，也应该逐步适度鼓励地方政府自主发债。

　　在他看来，鼓励地方政府自主发债，让信用评级机构和市场投资者参与政府财政预算的监督，可以大幅度提高政府财政收支透明度，对于建立清廉政府大有帮助。

　　根据草案规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。多年以来，地方债已经形成地方政府财政支出的主要保障，禁止地方发债，先决条件就要解决财政收入来源的问题。

　　“一般来说，乡和镇两级是没有财政收入的，一旦全面禁止发放地方债后，首先要形成一个相对稳定的财政体系，否则容易出现风险，发债的第一要诀是体系要完善。”李俊生表示。

　　而高培勇也认为，重申不放开地方自行发债后，如何缓解地方支出压力势必受关注。从长期看，国家一方面要深化房产税、资源税等改革增加地方税源，另一方面应推动现行分税制改革，理顺中央与地方的财权事权关系，从而从根本上缓解地方财政收支矛盾。

　　“退回老法表述没有体现立法应规范与服务现实的实质要求，地方债‘开前门’登堂入室阳光融资势在必行，这样才有利于消解天文数字隐性债的发生机制和有效防范风险。”财政部财政科学研究所所长贾康认为。

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