“预算外收支不再逍遥法外”

　　本报记者 吴丽华 杨仕省 北京报道

　　 7月6日，在全国人大常委会会议闭幕6天之后，全国人大在其网站上贴出了《预算法修正案（草案）》二次审议稿，并开始为期一个月向公众征求意见的法定程序，持续多年的预算法修改终于走到了公众参与阶段。

　　 相比一审稿，二审稿加大了预算的公开力度，得到了各界的一致好评。但也有专家指出，预算法还需要有实质性的进步。

　　 全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪接受本报记者采访时表示，对于预算法修订，他已经提了6份提案，但是从这次公布的二审稿看来，他的意见一条也未被采纳。

　　 中国政法大学财税金融法研究所所长施正文则告诉记者，针对人大的征求意见工作，他已经以书面形式提交了包含11条意见的材料，其中包括预算公开、强化立法机关的审批权和监督权等方面，希望预算法修改能够在现代预算制度的建立和政府收支及管理活动的规范方面走得更远。

　　更加公开透明

　　 本报记者注意到，二审稿新增第五条：“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”

　　 这表明，“过去，地方政府的预算外收支，将不再逍遥法外了。”中国财税法学研究会会长刘剑文说，照此修改，土地出让金是“各级政府的全部收入”的一部分，今后要纳入预算，并向社会公开。

　　 除土地出让金外，还有“三公消费”和居高不下的行政收费。在地方，卖地财政最近几年风生水起，如2010年卖地收入占地方财政收入比高达76.6%。

　　 值得一提的是，二审稿中，首次提出公共预算支出的“经济性质”分类。中国政法大学研究生院副院长、破产法与企业重组研究中心主任李曙光对记者说，二审稿中，大家关注的“三公消费”，就包含在经济分类中的“工资福利支出”中。

　　 财税专家马靖昊称，预算法的目的是让财政收支变成“看得见”。 “今后，各部门、各地方的预算也要公开，并不断细化。”刘剑文告诉记者。

　　 对于预算为什么要公开，刘剑文与李曙光给出的观点基本一致：“预算公开可以反映钱是怎么花的，知晓哪些部门有所作为，哪些部门不作为。”

　　 李曙光强调，对民众最为关心的预算，尤其要重点公开，严格监督，如“三公消费”。“在整个财政支出中，行政经费支出占有很大比重，且始终居高不下。”李曙光说。

　　 “地方预算也应重点公开，因为越是在基层，民众的需求也越迫切。”多位法学家强调，财政要“取众人之财、为众人之用”，通过预算使收入、支出公开、透明。“过去政府更多强调财政的收入增长，现在越来越突出财政支出的透明度，这是一个巨大变化。”刘剑文说。

　　期待更进一步

　　 在蒋洪看来不少有进步性的条款缺乏法律上的可操作性。

　　 比如预算公开，公开征求意见的二审稿规定，“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定。”

　　 蒋洪坦言，新增的这一条款相比现有预算法对预算公开没有涉及显然是很大进步，但他更加关心的是这个条款的执行。“法律规定预算应当公开，但是什么时候公开？公开到什么程度？不公开怎么办？法律本身对这些问题没有明确的规定，就不免让这一具有进步意义的条款流于表面，成为象征性的进步。”他说。

　　 在施正文看来，法律规定了政府预算公开的义务，相应的就应该规定人大和社会公众的权力，如果不公开或者公开不能达到公众的要求，公众就应该可以要求进一步公开。

　　 对于预算法修订中的这种情况，中央财经大学财经研究院院长王雍君对记者表示，现有的草案更大程度上停留在提出问题、指明方向的层次。

　　人大的权力

　　 预算法修改过程中，进一步强化人大及其常委会的决策权和监督权，制约政府权力，被认为是此次预算修法的核心之一。但是在不少专家看来，现行的预算法二审稿并没有很好地体现这一原则。

　　 刘剑文指出，预算实质上是一个监督的工具，各级人大用这个工具来规范、监督政府行为，制约政府权力。这些年，政府部门在收钱和花钱方面，不断遭到诟病，比如预算编制过粗、部分收入没有纳入预算、年底突击花钱等等，都说明人大对预算的监督还有待加强。

　　 二审稿对预算编制增加了新的条款：“报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案，一般收支编列到款，重点支出编列到项。”

　　 蒋洪表示，这一条看似对政府编制并提交人大的预算提出具体要求，但实质上却不适当地限制了人大的权力。

　　 因为，按二审稿规定，“编列到项”的只是“重点支出”，这意味着大部分支出只需编制到“款”。对于什么是“重点支出”，二审稿没有规定，界定“重点支出”实际上就成了行政部门的权力。

　　 在编制只到“款”的情况下，人大不可能在预算审批过程中将各种不合理的支出，例如将“三公消费”等从行政部门编制的预算中识别出来，并剔除出去，也不可能在预算执行和监督过程中追究行政部门的支出责任。

　　 现行预算制度还有一个明显的硬伤，预算法和预算法修正案一直都没有对“人大不批准预算怎么办”作出规定。

　　 据介绍，通行的做法是，规定救济条款，如果议会没有通过预算，议会要在一个月内召开特别会议再次审查，政府要根据议会的意见在规定天数内进行修改。但现行法律没有这一救济条款，就意味着人大必须批准预算。

　　 施正文则表示，预算法可以规定分项审议预算，人大对预算中的某一项不批准，可以要求相关部门进一步修改。