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21世纪国资前途67版国资前途·镜鉴
——访国研中心市场经济研究所所长张军扩
见习记者李振华北京报道
2003年，作为国务院发展研究中心市场经济研究所所长，张军扩共完成了四项研究，其中，最为得力之作当数有关国有资产管理体制改革和国有经济布局方面的研究。在经过长期的调研后，他提出建立地方国有资产管理体制的措施，并进一步构造了整个国家新型国有资产管理的机制框架，加上之前提出的国有经济布局调整的谏言，基本构成了如今国资改革的轮廓。
此前，张曾经获得过孙冶方经济奖，并在市场经济体系建设研究方面有很深的造诣。
《21世纪》：要经营好庞大的国有资产，使国有资本能够保值增值，您认为首要的问题是什么？
张军扩：是国有经济的布局问题。首先明确哪些可为哪些不可为如果不搞清楚这个问题，想把国有资产经营好不大可能。
目前国有经济仍分布于很多一般性的竞争领域，国有资本分布过散，这需要国有经济的布局和结构进行战略性调整，减少国有企业的数量，缩小国有经济的战线。另一方面要完善国资的管理制度和国有企业的公司法人治理结构。
《21世纪》：目前国资委挂牌运作已有相当一段时间，你认为当前主要的问题是什么？
张军扩：关键是要落实国资委的职能。国资委的设立只是为政资不分、国有资产管理分散解决提供了可能，但是能否在国资委的框架下建立起有效的国有资产出资人制度还要看许多政策的落实。因为国资委的特殊定位能否有效运转，有赖于一些明确的制度和可行性的目标等。
《21世纪》：目前各地基本建立了一个国有资产管理机构，您认为这是否能真正行使好管理者的职能？
张军扩：目前国家的政策是大的关系国民经济命脉和国家安全的国有企业，由中央政府代表国家履行出资人职责，其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。按照这个资产划分原则，将来由地方政府履行出资人职能的国有企业，绝大多数都是处于一般竞争领域的、不具有特殊功能的企业。地方政府的资产性质和经营目标比较单一，只设立单一的国有资产管理机构并不妥当，但是如果中央政府也按照这样的模式，则可能会存在问题。
《21世纪》：会存在什么问题呢？您认为这种管理模式应该如何设计？
张军扩：中央政府掌管的国有资产实际上至少包括以下三大类：第一类包括属于一般竞争领域但关系国民经济命脉的大型企业，比如大型汽车企业、大型石化企业、大型通讯企业等；第二类是具有特殊功能和特殊产业性质的企业，比如涉及国家安全的造币、军工等，具有自然垄断性质的铁路、电网等；第三类全国性金融机构，主要是全国性银行。如果将这三类企业放在一个单一的国有资产管理机构下管理，很可能会发生严重的目标冲突。比如，对第一类机构应当按照利润最大化的目标管理，而对第二类机构，满足政府政策目标可能会比利润目标更为重要。再比如，第一、二类机构与第三类机构之间是债务人和债权人的关系，把这两类机构放在一个所有者之下，不利于形成严格的债权债务约束关系。
要解决这种状况，可考虑两种解决办法：一是在统一的国有资产管理机构内部设立不同的局或办，分别行使不同类型资产的所有者权能；二是根据不同的企业和资产类型，设立不同的国有资产管理机构。
《21世纪》：目前我们面临着国有资产在中央政府和地方政府的划分问题，您认为在划分上主要可能存在什么问题？
张军扩：国有资产的划分主要是如何保证公平和合理。将来由地方政府行使出资人权能的国有企业，主要是处于竞争性领域的中小型国有企业。这部分国有资产的一个重要用途，就是弥补对老职工的社会保障欠帐，充实社会保障资金。而从国有资产在各地区之间的现有分布格局来看，却很不平衡，有的地区国有企业和国有资产较多、质量较好，社会保障欠帐较小，而有的地区国有企业和国有资产较少、质量较差，社会保障欠帐比较严重。
《21世纪》：如何解决各地区的平衡，做到比较公平和合理？
张军扩：因为国有资产是全民资产，是包括农村居民在内的全体人民的财产。如果简单按照现在谁管理着就由谁享有所有者权益，特别是享有国有资产的变现收益，显然有失公允。绝对的公平是不可能的，但大体的调整和平衡还是必要的，否则不仅不利于缩小地区差距，而且会造成社会不稳定。从现实的角度看，平衡地区间利益关系不外乎两种途径：一种是通过对存量的调整求得大体平衡，二是通过增量调整进行平衡。但究竟如何调整，如何保障地区之间在国有资产分布上的大体公平，是一个需要认真研究的问题。
《21世纪》：有人认为，从国有资产管理机构的自身利益出发，希望管的越多越好，这种现象可能在地方的国资机构中更为常见，这样是否会影响整个国有经济布局的调整？
张军扩：这个问题肯定存在。按照现在的资产划分标准，今后由地方政府行使出资人职能的国有企业，绝大多数是处于竞争领域的中小型国有企业。对这些企业，中央的政策仍然是抓大放小，国有企业逐渐退出一般性的竞争领域，但这不一定符合国有资产管理机构本部门利益，因为从本部门利益出发，显然是管的企业越多，管的资产越大，其权力也就越大，如果把国有资本从其所管辖的企业撤出，特别是如果将撤出的资金用于充实社会保障资金，用于其他方面需要政府投资的领域，那么就会缩小国有资产管理机构本部门的权力范围。在这种情况下，如果没有很好的制度安排，他们就很可能利用其权力阻碍调整的过程。
《21世纪》：您认为应该采取什么样的措施解决这样的倾向？
张军扩：解决这各问题有很多种办法，我想其中之一便是从法律上明确规定国有资产管理机构的职责。规定国资机构不仅负有对国有资产的股权管理职能，也负有组织出售国有股权、优化国有资本配置结构，为社会保障及其他政府需要提供资金的职责。更关键的是，还要建立对国有资产管理机构出售国有股权的绩效考核评价体系。同时，可以设立具有广泛代表性的决策咨询委员会等。
《21世纪》：您认为建立新型的国有资产管理体制还应有那些措施？
张军扩：我想还有三个方面的制度需要完善。比如，国有资产管理机构以什么方式履行其对下一级企业的出资人权能；国有资产管理机构以什么方式行使对下级企业管理人的权利；如何形成对国有资产管理机构本身人员的激励和约束机制。这些都要有明确的措施，只有这样才能使国有资产管理机构真正有效运转。
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