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21世纪新土地运动71版新土地运动·路径
见习记者沈浪上海报道
自1996年上海的土地储备制度建立以来，尤其是地产集团成立之后，上海的土地储备机构有目的地在城市规划的重点地区、重要路段和重大项目周边，如黄浦江开发区两岸、南
客站地区、松江佘山风景区及未来的世博会场馆区域等处成功收购大批土地，从而在一定程度上实现了政府对土地市场的调控。
然而，2003年的土地市场，在缺乏宏观调控和规范操作的情况下，地产集团一家垄断的运营明显力不从心，种种迹象表明，来年上海市土地储备运作将面临新一次“提速”，市、区两级储备的力度加大。
地产集团艰涩运营
2002年11月18日，由上海市政府投资组建，并实行国有资产授权经营、规模最大的房地产企业——上海地产集团有限公司正式挂牌。在成立仪式上，当时的上海市委副书记、常务副市长韩正代表市政府对地产集团提出了“通过市场运作机制，进行土地开发，实现土地增值，确保土地出让中的政府收益，增强政府的土地储备能力”这一明确要求和期望。
短短十个月，地产集团迅速收购储备土地760余公顷，收购储备土地合同投资金额近100亿元。然而，成功运作推出土地却屈指可数。2003年9月，地产集团总裁白文华坦言，截至当时该集团仅尝试性地运营了13块土地。
很明显，在上海庞大的房地产市场中，由地产集团一家机构主导市场运营的弊端捉襟见肘。“土地通过地产集团操作，的确是一个进步，但该公司运营尚处于调整阶段，其收回、拆迁、整平过程相对迟缓，会对整个房地市场的运作周期带来滞后效应。”东方海外市场行销部总经理张永顺向记者表示，由于目前上海城市规划的收紧，市中心旧区改造速度逐步放慢，土地存量继续萎缩，造成新增土地供应下降。而地产集团储备机制没能快速运转，更将众多倾向于市区开发的企业推向无地“可种”的窘境。
面对这样的情况，有人开始质疑，土地单一地由市里进行储备是否符合上海特大型城市的特点？更重要的是，它是不是能够真正有效地促进整个市场的健康运作？
二级储备机构应运而生
就在地产集团成立不到一个月，上海郊区第一家区级政府土地储备机构即应运而生。嘉定区土地储备开发中心于2002年12月10日正式成立，其主要职能是对区内各类存量和增量土地进行收购，并纳入政府储备，同时对储备土地进行前期开发，变生地为熟地或者净地。在该土地储备开发中心成立的当天，就获得了建设银行等3家银行的26亿元授信额度，并签署了首幅115亩面积地块的收购合同。
据了解，上海现行的政府管理模式为“两级政府两级管理”。受其影响，1996年上海市土地发展中心成立后，各区、县纷纷设立土地发展中心。市、区两级土地储备机构除名称大致相仿外，行政上、体制上、经济上各自为政，独立运行。而近年来，市政府为实施城市重大项目的开发，又特批了若干具有城市土地储备职能的企业，目前上海经市政府和各级工商部门认可的土地储备机构已有二十余家，而且还有更多的储备机构尚在筹建之中，其中就包括即将于近期挂牌的浦东土地资源储备中心。
“虽然浦东土地资源储备中心没有正式挂牌，但区里对土地储备工作的实际操作却早就在运行中，即根据区里的储备计划和市场需求，对区内各类土地进行收购，纳入政府储备。”浦东新区建设局局长闵师林所说的情况，在上海其他区县亦有类似。各区根据市场需要设立二级土地储备机构，它们进行的土地储备计划从来没有停止过。
然而，有业内人士指出，由于二级土地储备机构利益主体和使命、职能不同，多而散、小而弱，在土地储备上形不成合力，有时候甚至互相牵制，分散了全市土地储备的有限能力。“由一家地产公司来负担所有土地储备的责任显然不太现实，然而要确保多级储备中心的并存，并使其在实际操作中相互借鉴，通过正常的‘运动’来平衡市场，就必须通过立法来约束。”上海新汉业不动产机构董事赵云飞认为，就目前而言，上海所成立的二级储备中心，主要还是由政府主导，不能完全依靠市场经济的规律来约束。
据悉，除1997年市房地资源局、市财政局在《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》中明确规定：“市房地局、市财政局分别负责本市国有土地使用权收购、储备、出让和资金管理工作”外，全市无一个专门的工作机构负责土地储备的组织、协调和指导工作。“上海目前众多土地储备机构的运作基本上是在无法可依的状况下进行的。”上海地产集团的一位知情人士告诉记者，上海土地储备制度建立多年，迄今为止，可以依据的仅是1997年原市房地局和市财政局联合颁发的《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》。时过境迁，该办法无论在内容、形式，还是在法律效力、可操作性等方面，均已失效，因此，地产集团在摸索和试运行的过程中缺少一套切实可行的规范制度，也是它无法快速运转的主要原因之一。
2003年4月28日，在上海全市土地管理工作会议上，上海市房屋土地资源管理局局长蔡育天透露，经过上海市有关部门的共同努力，已经拟定了《关于本市土地储备供应的若干意见(试行)》，并上报市政府批转。
土地储备法规拟将出台
今年6月20日，在第13个全国“土地日”研讨会上，蔡育天再次明确表示，上海市将出台一份市政府规章，从而成为上海土地储备工作的重要法律依据。该规章将明确上海土地储备的根本目的，就是进一步转变供地方式，以增加政府的调控。市里拟规划有两三家大型的土地储备机构；规定每个区也要成立一家土地储备公司，而且都要有资质。这些土地储备机构必须受政府委托才能进行土地储备。此外，具体的有关储备的计划、方式、范围等等，规定里也都有明确细则。
9月中旬，上海地产集团总裁白文华公开表示，上海市政府为进一步调控和规范土地市场，一直在酝酿建立一套由政府主导的土地储备机制，并将于年底前推出《上海土地储备办法》(暂定名)。届时上海地产集团将成为土地储备运作的主体，把全市土地收回，并以储备方式对外招标，以达到严格控制土地供应量的目的，并防止发生土地贱卖、滥用、黑箱操作等，从而提高土地交易透明度。
然而，出于种种原因，上述两份规章制度的出台至今未果。根据消息人士透露，尚未出台的《上海土地储备办法》(暂定名)相比上海现行的土地储备制度，在各区土地储备、实际操作、土地开发指标规定等方面将会有很大变动。
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