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21世纪新土地运动70版新土地运动·市场化前夜
土地暴利最后晚餐
本报记者袁一泓北京报道
国土资源部第11号令规定，自2003年7月1日起，经营性建设用地原则上全部实行挂牌、招标、拍卖。然而，恰恰从去年下半年开始，出现了近20年来的全国第三次“圈地运动”。
有专家指出，第三次“圈地运动”是对国家有关法规、规定直接、正面的对抗，甚至是“顶风作案”。各地被圈之地，绝大部分是经由协议出让而非挂牌、招标、拍卖。
第二次“圈地运动”对地产业的影响尚未完全消除，第三次“圈地运动”又添新伤。
大批违法案件发生于国家大检查之际
12月21日，国土资源部执法监察局在公布辽宁省“丹庄”高速公路占用数万亩集体土地等4起案件时，用了一个词：“顶风违法”。这4起案件均发生在今年，最近的一起发生于今年10月。
这4起案件和国土部此前公布的5起公开查处的土地违法案件，只是今年16.8万起土地违法案件的冰山一角。2月20日，国土资源部召开“全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议”，部署对全国土地市场秩序进行全面治理整顿。奉国务院领导指示，8月8日开始，国土资源部、国家发改委、监察部、建设部、审计署5部委组成10个联合督察组，对全国土地市场秩序治理整顿情况进行检查。
很显然，16.8万起土地违法案件的绝大部分就发生在国家对土地市场进行集中整治之际。一位土地专家评论说，顶风作案，数量巨大，不可谓不猖獗。
土地违法并非始于今年。今年6月，国土资源部执法局对外公开的一项统计数据说，2002年全国立案查处土地违法案件11万多件，涉及土地面积2万多公顷。但今年2月国土资源部内部的一份统计报告却透露，2002年全国共发现土地违法行为140254件，涉及土地面积31457.59公顷，其中耕地14872.6公顷，分别比2001年上升12.02%、25.89%、50.05%，创下历史新高。这14万起违法案件中，相当一部分集中发生于2002年7月1日以后。
照此推算，自去年下半年以来，全国至少发生了23万起土地违法案件，涉及土地面积超过6万公顷。这就是自1986年以来发生在中国的第三次“圈地运动”，而且是势头最为凶猛的“圈地运动”。
是什么动机促使大批违法者不惜以身相抗，顶风作案？
只能是暴利驱动。
土地暴利的最后一次机会
国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的出台，是一个重要的契机。11号令规定，自7月1日起，所有经营性建设用地原则上全部实行公开招标、拍卖、挂牌。
据国土资源部披露的数据，2002年以前，全国通过招标拍卖挂牌出让土地的面积占有偿用地总面积的比例，只有2%到5%。也就是说，往年全国95%以上的土地是通过协议出让方式供应。但是，国土部11号令似乎要把这条最宽阔的大路堵住。
不过，许多地区在执行国土部11号令时，留了一些口子。北京市就规定，此前已拿到建设用地立项书、规划许可证的协议出让土地项目，办理土地使用权证时间可延至2003年3月31日。更多的地区没有出台相应的实施办法和实施时间。
这给房地产开发商提供了机会，而且很可能是土地暴利的最后一次机会。谁都清楚，协议出让土地与招标拍卖挂牌出让土地之间，存在着巨大的价差。如果能在政策的缝隙里拿到大量协议出让土地，获利何止千万。
据中国土地勘测研究院统计，2002年，全国土地使用权有偿出让的收入为2419.79亿元，出让面积12.423万公顷，占总征地面积的58.52%。其中招标拍卖挂牌出让土地的为1.81万公顷，收入968.55亿元，其余主要是协议出让，约占85%。全国土地使用权出让的收入，平均为每亩12.97万元，其中使用权转让、流转的收入平均为每亩23.47万元，招标拍卖的收入平均为每亩35.67万元。也就是说，协议出让土地与招标拍卖挂牌出让土地，收入相差近2-3倍。
以2002年为例，有偿出让的12.423万公顷土地中，倘若以其中50%为经营性建设项目用地计算，即6.2万公顷土地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，那么，当年国库就少收了1000亿元的应得土地收入。据专家估计，2003年土地有偿出让面积绝不会少于去年，但据国土资源部的统计，今年协议出让土地比例仍仅占65%，全国应采用但未采用招标拍卖挂牌方式而导致少收的土地收入也将达近千亿元。
这些钱到哪里去了？今年1月12日，温家宝同志在一份批示中指出：“一些地方土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市的问题相当严重，利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个人‘寻租’的手段”。这些钱被各类土地寻租者分食了。
分食的不仅仅是房地产开发商。据国土资源部执法监察局统计，2002年，政府及其职能部门违法用地量大幅度上升并在各类违法中占较大比重，未经批准非法占地案件数量、涉及土地面积在各类土地违法中居第一位。正是包括各类开发区在内的房地产开发违法用地，与政府及其职能部门的违法用地一起，构成了第三次“圈地运动”的主流。
“16.8万起违法用地案件危害的严重性，远未被社会认识到”，SOHO中国有限公司董事长潘石屹对本报记者说，“如果付诸实施，就是16.8万起违法建设(违章建筑)，而违法建设是无法保证质量的，你能设想几年、十几年后，一批又一批房倒桥塌的悲剧吗？”
而且，在16.8万起违法用地案件的背后，是上百万的农民失去土地成为流民，耕地被圈占后所获补偿却不及应得的十分之一。
第三次“圈地运动”规模之巨、声势之猛、影响之大，直令第一、第二次“圈地运动”相形见绌。
三次“圈地运动”一浪高过一浪
中国人民大学土地管理系主任叶剑平教授说，第一次“圈地运动”始于1987年，在1992-1993年达到最高峰。1986年，《土地管理法》出台，土地分为行政划拨和有偿出让两种形式，土地的资产特征得到承认，土地价值被发现，一些先行者开始悄悄“圈地”。
1992年3月开始，形成了以住宅为主的房地产扩张狂潮，当年房地产投资增长117%。几乎与此同时，全国出现开发区热，各类开发区遍布城乡。据建设部公布的资料，截至1993年3月，内地县级以上的开发区达6000多个，占地1.5万平方公里，比当时城镇城区用地面积总量1.34万平方公里，还多出0.16万平方公里。广西北海1992年设立20多个开发区，两年后宣布清理时，市政府想建一个图书馆都已经找不着地。
不过，第一次“圈地运动”虽然圈占土地数量巨大，但绝大多数土地是“圈而不发”。如湖南省一年多时间，建立各类开发区300多个，总面积达2485平方公里。但绝大多数开发区只是挂牌、圈地，几年过去仍是荒草萋萋。
第一次圈地运动的主要后遗症是，银行沉淀了数百亿的资金，留下了数千万平方米的烂尾楼，闲置了数千亩土地。
叶剑平说，第二次“圈地运动”始于1998年。其时，住房实物分配被停止，房地产业的地位重新获得肯定。但是，由于《土地管理法》的修改，占用耕地权力被上收，拿地变得困难。于是，各地绕过法律规定，巧用各种名义圈地。如法律规定占用土地35公顷以上须报国务院批准，有的地方就分成10次审批。新一轮开发区热出现。第二次“圈地运动”的圈地数量未见公开统计数字，但叶剑平认为在此轮“圈地运动”中设立的开发区，延续到了第三次“圈地运动”，并为后者的疯狂圈地留下了铺垫。
第三次“圈地运动”的数字已为国土资源部公布。各地开发区数量达5524个，占地面积达到3.51万平方公里，超过全国城镇建设用地的总和，是第一次“圈地运动”开发区占地总量的一倍多。浙江省有758个开发区，规划面积4000多平方公里，相当于全省现有城镇面积的3.6倍。山东共有各类园区642个。江苏有475个开发区，其中仅南京江宁区4个开发区规划占地面积达773平方公里，经济并不发达的泗阳县经济开发区规划总面积43.3平方公里，今年就占用基本农田4000多亩。
但是，全部完成这3.51万平方公里的开发恐怕需要一代人的努力。以平均每亩10万元的最低开发成本计算，3.5万平方公里的开发区，至少需要5.3万亿元的启动资金。2002年，我国全社会固定资产投资为4.32万亿元。
如此，出现以下现象就毫不奇怪了：在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划面积近3000万亩，已经开发的仅占规划总面积的13.51%，有近2600万亩土地在闲置。
第一次“圈地运动”圈占1.5万平方公里土地的后遗症，10年后的今天仍未完全消除；第二次“圈地运动”圈占3.51万平方公里土地造成的伤害有多深？没有人能准确回答。也许更致命的是，直至今天，经历过三次圈地运动的创痛后，我们依然未能建立从根本上防止、阻遏“圈地运动”发生的机制，这样，出现第四次、第五次“圈地运动”就并非不可能。
叶剑平教授说，建立和完善新世纪的土地战略和土地管理监督机制，已刻不容缓。
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