洋垃圾涌入与法律的踯蹰

　　环保立法上的二元论使环境法在价值判断上陷入困惑和踯蹰，这种踯蹰在面对来自国内的污染时尚不过尴尬而已，而在面对来自国外的污染时以危机来形容并非危言耸听

　　周珂

　　如今用“涌入”来形容洋垃圾在中国的肆虐并不为过。据报道，全世界每年包括垃圾在内的危险废物总共不过5亿吨，仅英国每年用货船运送到中国的垃圾已高达190万吨；而全世界这5亿吨废物中最危险的电子废物竟有七成涌入中国。已造成的危害触目惊心，而潜在的危害更令人不寒而栗。

　　尽管专家和媒体已指出这种行为的违法性，包括对国内法的违反和对国际公约的违反，但至今尚未听说法律对此如何介入。正是由于外来违法行为得不到及时的和应得的法律惩处，才使国人对我们现今环境法面对违法者屡屡表现出来的踯蹰感到不解，公众和媒体的义愤如此强烈，理应让我们反思现行的法律。

　　首先，我们现行的法律对洋垃圾进口并未绝对禁止。我国修改后的《固体废物污染环境防治法》第24条规定，禁止中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置。同时第25条又规定，禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物；对可以用作原料的固体废物实行限制进口和自动许可进口分类管理。表面上25条是24条的例外情况，但实践中这个口子一开就再也堵不上。更有一些权威人士和专家把“没有垃圾，只有放错地方的资源”当成名言到处鼓吹，如此一来，也就不存在什么不能用作原料的洋垃圾了，当然也就可以敞开进口了。

　　垃圾不得进口是国际环境保护的趋势和通例，更是我国环境保护必须注意的问题。以我国对垃圾污染物的环境容量承载能力，与发达国家相比相去甚远，我们的国土已成为全球环境最严峻的地区，再让这个伤口受到洋垃圾的感染于心何忍？当然，我们可以进口资源，包括再生资源，但不应是作为垃圾的资源。法律不应使用“可以用作原料的固体废物”这种模糊的概念，而应代之以明确具体的可进口的再生资源目录，并加强严格的监管。更应当引起警惕的是，赞成进口洋垃圾者如今打出了循环经济的旗号，如果中国的循环经济就是洋垃圾经济，结果可想而知。笔者两年前在《我国循环经济立法必要性刍议》(见《新华文摘》2005年第11期)一文中引用我国一些有识之士对循环经济理论局限性的隐忧，现在这种担忧已成为现实。有鉴于此，我国循环经济研究有必要拨乱反正、正本清源，使之沿着正确的方向发展。

　　其次，我们现行的法律对洋垃圾进口的惩处是有所保留的。修改后的刑法增加了破坏环境资源保护罪的专节，表面上看是重视了环境保护，但实践中适得其反。例如，刑法规定了非法进口固体废物罪，而有别于走私罪，且量刑上比走私罪要轻，实践证明，洋垃圾不能受到严格的海关监管，大摇大摆涌入中国，与此不无关系。如果让公众评论，相信人们对进口洋垃圾的痛恨程度肯定会超过其他走私行为，而我们的法律何必对这种犯罪格外开恩呢？再如，刑法对这类犯罪的构成要件是要有造成重大污染事故的后果，而不同于走私罪等不以后果为要件。但事实上，垃圾污染往往是持续潜伏的，行为人很容易规避法律的制裁。又如，刑法把非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪作为两个罪名分别加以规定，区别在于前者进口洋垃圾不是用作原料而后者是用作原料，因而后者得以处刑较轻，而事实上，后者比前者利益的追求程度要大得多，污染的程度也绝对不会必然地低于前者，因而后者的社会危害性远远高于前者，但法律对后者的从轻发落且无后果者不为罪无异于对违法者是一种误导甚至纵容。

　　上述法律的踯蹰根源于我国现行环境保护政策和环境立法宗旨的二元性。环境保护立法的宗旨或目的有一元论与二元论之分，一元论就是环境立法以保护环境为惟一目的，此为世界上绝大多数国家所普遍采用；二元论起源于日本1967年的《公害对策基本法》，其中有公害防治要“与经济调和”的提法，体现了当时日本国内追求“经济优先”的社会普遍心态。但是日本环境法于1970年作重大修订，从立法目的中删除了“与经济调和”条款，将“保护国民健康和维护其生活环境”作为其惟一目的，到1993年日本《环境基本法》公布，其立法目的已完全转为一元论。我国1979年制定的环境保护法(试行)在立法目的上基本上属于二元论，即以发展经济和保护环境为并行目的(事实上长期以来是经济优先)，这种状况目前基本上没有改变。二元论的最大好处在于不致因保护环境而拖累经济的发展，而害处也是显而易见的：它会降低环境法作为部门法或特别法的独到价值，不能一心一意只能三心二意地保护环境，而法律实施过程中环境效益与经济利益冲突时，使环境法在价值判断上必然陷入困惑或踯蹰，这种踯蹰在面对来自国内的污染时尚不过尴尬而已，而面对来自国外的污染时以耻辱和危机形容并非危言耸听，仅在一年前，非洲科特迪瓦因进口荷兰洋垃圾就导致全国性动荡和政府更迭。因此面对这种踯蹰是该痛下决心的时候了。

　　作者系中国人民大学法学院环境资源法教授

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