公权沦为私利 中国法律的部门利益印记(2)

　　行业利益挥之不去

　　不仅是政府监管部门的公权在立法中有不适当的扩张现象，并致使公权沦为私利，中国法律更为严重的弊端还在于行业利益的不适当影响。

　　以《邮政法》为例，按照其文本的说法，这部颁布于1986年12月2日的法律当时的目的是“保护通信自由和通信秘密，保障邮政工作的正常进行，促进邮政事业的发展，以适应社会主义建设和人民生活的需要。”但明眼人都知道，正是在该法的不合理限制之下，中国的邮政事业陷入了全面垄断，不仅没有发展邮政事业，反而抑制了快递业的发展。

　　邮政法颁布之时，中国尚处于计划经济时代，邮政行业作为国家经营的产业，自然受到了保护。但问题是，历经20年后，这样的保护已经成为街鼠之势，但邮政部门仍然可以振振有辞地守着这部“垄断保护法”自得其乐。

　　对《邮政法》的弊病，就连隶属于邮电系统的北京邮电大学法律研究中心研究员陈德良也表示了批评，他认为，该法显失公平条款较多。

　　以邮政服务关系的消费性质为例，陈德良认为，在市场经济条件下，邮政业的商业性成分正在日渐增多，带有社会公益性质的普遍服务义务正在减弱，其市场化较强的业务，如个人特快专递、保价邮寄等已经属于个人消费行为。接受邮局这种服务的用户与邮政企业形成的是邮政服务关系，涉及的权利义务是平等关系。但现行《邮政法》中有的条款，如第32条、33条、34条的规定，显然含有排除自己责任、限制对方权利的性质。

　　同样广被诟病的还有《铁路法》。一位美国学者告诉《法人》，当他在耶鲁大学法学院的讲堂上告诉学生，中国的铁路部门有自己的警察、检察官和法官，谁要是因为铁路运输纠纷惹了官司，只能到铁路法院去审理时，那些学生无不惊讶。在他们看来，一个企业居然拥有自己的法院，并且审理涉及自身的纠纷。

　　可中国偏偏就是这样。当铁路成为名副其实的企业后，从铁道部到下属各局，大家都愿意捍卫现行的《铁路法》和有关法律制度。

　　就在2005年春节前后，一场有关税制改革的争论在中国朝野展开。内部人士透露，针对内外资企业所得税是否统一的问题，商务部和国家税务总局就有不同的意见。过去的税收制度从某种程度上对外资企业非常有利，如果统一税制，很大的可能就是取消对外资企业的优惠。因此，主管外资企业设立审批的商务部人士就表示了反对意见。直到现在，这个话题还没有定论。

　　《电力法》是中国行业利益立法谋私的又一例证。1995年通过的该法，通篇充满了强制性色彩，以其第20条的规定为李：“发电燃料供应企业、运输企业和电力生产企业应当依照国务院有关规定或者合同约定供应、运输和接卸燃料。”

　　“这样的规定显然是在维护电力企业的主导地位。”一位煤炭企业的人士说。

　　早在2000年，原国家经贸委就发出了准备修改电力法的通知，可四年过去了，该法的修订案迟迟不能出台。一位参与该法起草工作人士透露，一些较大争议使修订工作拖延，其中核心问题是是如何界定国家发改委与电监会关于电力市场准入监管和电价监管这两项职能。电力专家毛青原认为，垄断体制进一步使得监管部门难以实施有效监管。

　　一位参与《电力法》起草工作的人士告诉记者，新的《电力法》基于“大监管”理念，即监管的范围不仅是整个电力市场，还要综合考虑电力工业与经济社会的协调发展、电力发展的科学规划、环境保护、可持续发展等。

　　这种理念使得《电力法》在修订中面临一些障碍，包括电力市场的发展、可再生能源利用、综合协调可持续发展等问题，而在障碍的背后，其实就是电力行业的利益问题。

　　事实上，邮政、铁路、电力仅仅是中国各垄断行业以法律认可的方式维护自己垄断利益的代表，矿产资源法、林业法、水法……数不清的法律，莫不带着行业利益的印记。

　　“如果说现行法律是过去的立法制度、惯例中的漏洞形成的既有局面，那么，我们现在修改这些不合理的法律仍然面临重重困难。”前述那位律师指出，在目前的状况下，法律起草的程序和十多年前相比没有太多改变，“谁管谁起草，管谁谁起草，谁起草谁受益”，这个不成文的规则在中国的立法环节中依旧严重存在。

　　这位律师分析了这种局面的原因时认为，中国的立法目前仍然是“闭门造车”式的方法，由于缺少公众的参与，同时缺少广泛的专业人士的参与，一方面立法机关被迫将起草任务交给所谓业内人士——即相关部门，使这些部门继续有可乘之机，二是法案从起草到审议过程的不透明，导致公众无法对起草者、修改者进行监督，也使部门和行业利益有了谋私的机会。

　　“要彻底解决这个问题，就必须在立法环节确立民主制度，包括听证制度、公开征求意见制度、草案公布制度、辩论制度，同时，应当更广泛地吸收各利益集体参与到相关法案的起草工作，使法律最终能体现更多人的利益，即便各种利益有冲突，也能尽可能实现利益的平衡。”这位律师呼吁，“立法者所从事的事业，不是一般的工作，而是一种责任，即体现最广泛利益群体的意见，在达成利益平衡的基础上追求社会的公平和公正，而开门立法，恰恰就是解决积弊承担立法责任的良策，在这个方面，所有的全国人大代表都应有所作为。”

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