公权沦为私利 中国法律的部门利益印记

　　特约撰稿 江山

　　在中国的不少法律中，人们都可看到或深或浅的部门和行业利益印记，立法程序上的某些缺陷，导致垄断性行业的经济利益和政府部门的监管权限在法律中不适当扩张。而更大的问题或许在于，这种混乱局面不知道会延续多久

　　2005年2月的最后一天，“2005年中国电信业发展与政策通报会”在北京举行，一位权威人士在会上对媒体透露，“国务院法制办正在加紧制订《电信法》，如果顺利的话，今年6月底将提交全国人大常委会审议。”

　　在信息技术越来越发达，信息产业日益成为一国最重要的支柱产业之时，中国《电信法》的修改理所当然地成为业界和公众瞩目的焦点。

　　作为公众对《电信法》最大的期待之一，坊间有关设立“国家电信监管委员会”的呼声越来越高，几乎没有人会否认，这个委员会的成立，将对目前全国电信产业管理混乱局面的好转产生巨大的促进作用。

　　按照设想，该委员会的职能将是整合现有国家相关部门对电信产业的监管权力，实现跨部门和行业的协调和监管。有鉴于此，中国律师协会曾经直截了当地建议将设立“信监会”写进《电信法》，但这样的设想显然触动了一些部门的利益。

　　正因如此，基于部门利益的考虑，这个设想的实现一直受到严重的阻碍。在2月28日的这次会议上，有关专家的话再次证实了这一说法，这位专家表示，信监会的设立“涉及行政部门区划，囿于种种因素，在修订电信法时没有明确提及”。

　　“讨论了这么久，一个甚至达成了广泛共识的提议，最后就因为个别部门基于自己的利益提出反对意见而流产，这是中国部门利益不适当影响立法的又一个典型例子。”一位不愿意具名的全国人大代表批评道。

　　公权沦为私利

　　按照欧美发达国家对电信产业的监管经验，国家成立一个独立的电信监督委员会，对固定电信商、有线与无线电视商、移动通信商的技术运作和经营统一监管，既能化解电信、广电分割而治的矛盾，也能整合资源，促进电信产业的有序发展。

　　考虑到这一点，早在1998年，国内电信业曾有过大讨论，认为中国需要一个像美国联邦通讯委员会一样的机构来统一行使信息产业部和广播电影电视总局的权力，但中国电信的拆分，让此事无疾而终。

　　走入“3G时代”的中国电信产业，再次面对这个话题——如何统一国内信息产业的监管？有专家认为，随着WTO承诺的开放信息产业时限临近，拟议中的“电信监管委员会”有必要迅速成立并在实践中经受锤炼，以适应即将到来的世界电信业在中国的诸侯大战。

　　有关专家认为，要实现这一点，最好的办法就是在草拟中的《电信法》里专门规定这一监管机构的性质、权力和义务。同时，对于中国电信产业目前存在的主要问题，通过该法的制定加以系统解决。

　　但让专家们始料未及的是，曾经被寄予厚望的《电信法》草案竟然“相当保守”，不仅没有规定设立“信监会”的事情，甚至连三网合一等内容也都没有提及。“信监会可能要到《电信法》出台后另行解决了。”这位专家不无失望地说。

　　业内人士指出，电信法尽管是由国务院法制办在起草，但实际上是由信息产业部和广电总局等部门在主导，换句话说，法案有关内容的的拟议，关键在于这两个部局的意见。“毫无疑问，如果按照发达国家监管信息产业的经验来做，这两个机构的权力就势必受到影响，甚至危及它的继续存在，在这种情况，谁都不能指望两机构会愿意放下自己的权来成全公众的利益需求。”

　　“《电信法》的起草难题其实只是中国立法过程中部门利益不适当扩张和维护的缩影。”北京市一位知名律师尖锐地指出，“不仅是信息产业部和广电总局，在中国很多行政管理部门，比如水利部、国土资源部、税务总局、工商总局、计划生育委员会等部门，它们所处的管理地位，使它们尽可能通过立法增加权力，以期在法律实施过程中占据主导地位。”

　　这位律师解释说，包括上述部门在内和政府各部门，它们拥有一定的法定权力，本来是为了维护公共秩序和公共利益的需要，这些权力属于“公权”，来源是民众的授权，按照现代行政法的原则，这种公权应以“基于谨慎、恰当和充分的行使就足以维护公共利益”为限。换言之，这种权力不能过大过宽，只要足够维持公共利益和公共秩序即可。

　　但问题是，人的权力欲望总是无穷尽的，在拥有一定的权力之后，有权部门就常常会有意无意试图扩大自己的权限，在法治国家，扩张权力的最佳办法就是通过立法谋取。于是，就有了部门利益在立法过程中无处不在的影响。

　　在立法计划或者修改法律的计划得到立法机构认可后，紧接着的工作就是法案或修正案的起草，一位曾经供职于全国人大常委会机关的人士坦言，根据中国目前的立法惯例，这些起草工作多半会归于相应的部门负责，比如警察法归公安部管，土地管理法归国土资源部管，等等。

　　一个简单的道理是，不管立法审议机构在后来的审议中如何提出修改意见，但这种意见毕竟是在已有草案的基础上进行，换句话说，起草者融于法案文本中的意见，已经决定了该法案最终的原则和价值取向。“给你一根木棍，你绝对不能加工出一块玻璃，而给你一块玻璃，也绝对不能加工成一尊泥塑。”那位律师用这个形象的比方说明了起草者对法案最终文本的决定性影响。

　　正是这个不成文的惯例，让部门利益在中国的立法过程中有了不适当扩张的诸多机会。

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