部门利益 中国立法不能承受之重

　　本刊记者 陈杰人 北京报道

　　短时间内，部门利益和行业利益对中国立法的不良影响恐难根除。

　　2月底，全国人大常委会通过新华社披露，31件法律草案被列入人大常委会2005年立法计划，其中包括证券法修订案、反垄断法、企业破产法和物权法等法律草案。

　　“这些法律草案，相当一部分是由相关政府部门或行业利益集团起草的，和往常一样，它们势必带着浓厚的部门利益或行业利益。”清华大学一位法学教授以《反垄断法》的制订为例说，正是因为政府有关部门或大型垄断性行业在法律的起草过程中不自觉地带入了自己的部门利益，才使得一些原本早就颁布的法律到现在还迟迟不能出台。

　　事实与这位学者的批评似乎相近。不仅是反垄断法，还包括破产法、公务员法、治安管理处罚法、证券法等不少法律草案在内，这些草案大都由国务院法制办先行委托某一政府部门行使起草权，一些能够体现这个部门利益的条文就自然写进了法律草案。

　　刚刚当选全国十杰青年法学家的中国政法大学法学院院长马怀德教授认为，部门利益和行业渗透到中国立法的各个环节，已经成了中国立法不能承受之重。

　　一位长期参与全国性立法工作的人大机关官员告诉《法人》，根据惯例，平常由国务院管辖的业务部门相关法，就由国务院法制办委托这些部门或行业利益群体起草法律草案，然后经一定修改后提交给有权制定法律的机关——通常是人大常委会——予以审议。

　　“因为法律草案是一个行业或者部门起草的，他们的工作人员熟悉其中的关键立法环节，通常，只要上了草案的规定，多半会通过，这也是中国的部门利益和行业利益能在立法过程中谋私的奥妙。”这位官员说。

　　对于部门利益通过立法谋私的现象，十届全国人大代表、中共湖北省委常委苏晓云就提出了尖锐的批评：

　　“立法要体现公平、公正、统一的原则。我们制定的一些法律为什么执行不好？一个重要原因是掺杂了部门利益。有的法律在出台时，先由部门协调，拟定草案，然后再送人大审议。为了争取通过，有的部门用尽心思。这样的法律，不是站在全局利益，首先维护的是部门利益。有的法律虽然制定出来了，但在执行过程中难以平衡部门利益，老是扯皮。还有的法律迟迟制定不出来，问题也是出在这上面。”

　　苏晓云的话，其实不仅指出了部门利益谋私的产生经过，更是一语道破了危害。对此，湖北省的另一位全国人大代表张炳惠说：“要做到法律面前人人平等，就必须规范立法行为。立法时要以发展经济、减轻群众负担、保护广大群众利益为出发点。”

　　针对相关问题，在2004年全国人民代表大会制度建立50周年之际，全国人大常委会法工委的负责人接受记者采访时表示，在今后的立法工作中要“正确处理权力与权利的关系”。

　　这位负责人认为，立法一定要防止部门利益法制化的倾向，真正做到以人为本、立法为民。对于行政管理方面的法律草案，要特别注意正确处理行使公权力与保护公民私权利的关系、行使权力与承担责任的关系，既要注意给予行政机关必要的手段，以确保行政权力依法有效行使，又要注意对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，确保公民权利不受侵害。

　　有学者分析了部门利益不适当影响立法的原因，一是受部门利益的驱动，立法宗旨不够端正。按照惯例我国的行政法规、规章通常都是由相关的政府主管部门主持起草，这种立法惯例实际上为某些行政机关利用立法谋取本部门利益提供了可乘之机。

　　二是现行立法体制不十分完善。在“一元多层次”的立法体制下，立法主体较多，法出多门，客观上为部门利益的行政立法创造了一定的条件。

　　三是行政立法的程序规定不健全。我国目前尚无《行政程序法》，除了国务院制定了一个《行政法规制定程序暂行规定》对行政法规的制定程序有所规定外，对部门规章和政府规章的制定程序都未作规定。

　　四是对行政立法缺少有力的监控机制。在我国现行的立法体制中，对行政立法的监控规定不是很完善，不论是事前的监督，还是事后的监督，具体的监督部门、监督措施甚至监督程序无法落实，从而使得带有部门利益倾向的行政立法纷纷出台。

　　在批评部门利益立法谋私现象的同时，马怀德教授也认为，其实这种现象“可以理解”，它是“历史性的产物，也是发展过程中的现象”。“过去也好，现在也好，很多法律议案的提案人仍然是行业、部门代表，比如电信法由信息部门提，铁路法由铁路部门提，过去没有立法的动力机制，也没有公共利益代表，只好交给行业和部门起草。”

　　“自己指定的，总会维护或者体现自己的利益，类似于自己做自己的法官，自己给自己定规则，当然会尽量维护自己的权益，减少和免除自己的义务。任何部门主体，只要允许他给自己立法，一定会维护自己的利益。所以中国有些法律表面上看是人大通过，实质上体现行业和部门利益，这样的法律并非公正的载体。”马怀德说。

　　虽然批评有加，但马怀德教授对这种现象的改观还是抱比较乐观的态度。在他看来，这种立法状况毕竟是过度时期的产物，最终还是会走向部门利益和公共利益的协调。“我相信不久将来一定会改变，特别是随着公民维权意识强化，会自然发生一些改变，尤其是当代表各部门团体的利益诉求都能通过人大会集到立法当中，这些利益就会抵消，公共利益就能和部门利益抗衡。”

　　提到如何扭转部门利益的不适当影响，马怀德教授十分推崇在立法起草环节中的改革。在他看来，重庆市人大委托律师事务所起草法规，就能很好堵塞部门利益的谋私途径。“在现行条件下，立法机关一定要逐步减少部门和行业启动立法和起草法律文本的权力，同时多依靠专家学者和代表公共利益的人士参与立法起草”，马怀德教授说，只有那些和利益集团没有太多利害关系的人，或者那些不代表特定利益群体的人来起草法律，才可能发表公正、公平的意见。

　　马教授特别提到了《行政诉讼法》、《行政处罚法》和《行政许可法》的立法经验，“这些法律有的已经制定了很长时间，但相对而言所受好评较多，就是因为在起草这些法律草案时成立了专家起草研究小组，而专家们是不代表哪个特定利益集团的。”

　　马怀德认为，通过改革立法程序，加强听证工作，公开立法意见，广开言路，同时强化监督和立法审查机制，注意防止“私货”入法，可以有效抵制部门利益对立法的不良影响。

　　现在看来，这样的道理似乎正在慢慢融入立法实践当中。就在3月1日，《法制日报》报道了一则吉林省人大在立法工作充分利用“外脑”的消息，据报道，在过去的一年间，省人大各专门委员会和法工委先后对吉林省爱国卫生条例、吉林省高速公路管理条例、吉林省农村土地承包经营管理条例等11部法规草案进行了立法咨询，共召开立法咨询员座谈会11次，有4件法规以书面的形式发函向咨询员征求了意见和建议。共收到意见和建议1022条，这些意见和建议中被采纳的有613条，其中有关经济方面的213条，行政方面400条。

　　由于立法咨询员多数是一些法律方面的专家和学者，并能够提出可借鉴性的意见，有关人士认为，充分发挥立法咨询员在人大立法工作中的“外脑”作用提高了地方立法质量。

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