政府 与直销坦诚相见

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　　文/胡茜

　　立法，按部就班

　　对中国政府而言，2004年的直销立法是势在必行。其一，此乃中国加入WTO的重要承诺(在2001年入世协议中这样写道：中国将在3年内与WTO成员进行磋商并制订符合中国具体国 情的关于无固定地点销售的法规)。这是中国政府因WTO表现诚信，给全球在华投资企业以信心的关键；其二，中国对直销的立法将成就一个产业的复兴，无论是从国家外汇创收、税收还是国民就业，该行业都将有不可忽视的作用。

　　除此之外，为直销立法还另有特殊背景。

　　1998年，直／传销曾被政府全面封杀。对当年封杀一事，曾有专家撰文分析认为，尽管原因复杂，但很大程度上可归结为三点：一、商家违反了游戏规则；二、中国民众追求暴富的心理过于强烈；三、国家管理跟不上。

　　事隔6年，中国政府不得不再次面对这个倍受争议的行业。而我们有理由相信，自98禁令之后，WTO承诺之前，中国政府就已开始着手为直销立法做准备，所以才会有国务院副总理吴仪的表态“现在雅芳遵守中国的法律，将来一定不会让你们吃亏”；才会有外资司司长胡景岩在谈到中国政府对开放直销市场的态度时表示，中国对加入WTO后做的各种承诺将“绝对兑现”；才会有国家商务部外资司副司长邓湛重申，中国有望于年内制订直销业相关法律，严格区分直销与各种形式的非法传销……

　　从某种意义上说，这似乎意味着中国政府已安然跳出被迫封杀一个行业的窘迫境地，为直销立法，于是顺势而成。

　　立法既成事实，其开放尺度便成了业界关心的重点。

　　有传言说，中国将首先对外资直销企业开放……

　　此传言，让业界反响此起彼伏，各方言论如巨浪翻涌。

　　直销开放，外资先行还是内外同启？

　　外资先行传闻始于2003年9月9日于厦门召开的投资直销业研讨会(即厦门会议)，与会9家企业竟无一家是内资，“直销立法外资先行”自此流传。

　　对于是否外资先行，目前为止还无确切定论，但从政府的角度来看，先放外资亦因外资有其优势所在：

　　首先，有利于市场的稳定与平稳过渡。从1995年到1998年，中国内地活跃的直销公司中，外资公司，特别是美商公司(不包括台湾人在美国注册后打进内地的公司)，如安利、仙妮蕾德、玫琳凯等比大多数内资公司发展得好。在1998年转型之后，这一现象依然存在。这说明无论是在永续经营的长远规划、运作经验、企业实力、人员管理还是在“铁三角”(公司、产品、制度)的严谨性上，他们都有较强的可借鉴性。加上，目前转型企业一直在政府的严格监管之下，相对而言，在管理通道上政府与他们要近一步，从外资转型企业的监管过渡到逐步开放的外资直销企业的监管，政府要来的容易和成熟得多。

　　其二，便于国家管理。外资企业有一个众所周知的特点，即是容易管理，让设厂，便设厂；让交税，便交税。如果说外资企业对中国政府还有所畏惧的话，那国内企业便可用“老油子”来形容了。更有业界资深从业人士指出：“如果外资和内资一起放行，内地直销的局势势必会回到1997、1998年的状态，也就是大家都去找官方做靠山，或者组织或挂靠什么协会，扯虎皮拉大旗。如1997年批的几百家单层次公司，很多都有地方性的政治背景。” 在政府管理外资直销企业取得一定经验后，按照同样严格的标准审批国内公司，然后平稳过渡到内、外直销企业全部放开的局面，也算是对中国直销业，对直销从业人员的一种负责考虑。

　　然而，无可避免，外资先行的缺憾亦是有目共睹。

　　外资先行传言一出，业界质疑之声四起：中国世贸组织研究会第一副会长、对外经贸大学教授、博士生导师薛荣久曾表示，不应把内外资分开，应当都适用，统一立法、统一对待，不应对内资有不公平对待，对内资应以引导为主；中国政法大学民商法教授王卫国对此亦表示“按照惯例，在加入WTO后，各个国家都在加强保护自己的民族工业，我们的直销行业为什么要以外资为主呢”；《21世纪经济报道》记者王万军更是撰文“直销立法又演‘超国民待遇’？”一时间在业界广为流传。

　　而“中国直销市场将因此而成为外资天下”的说法，更让国内企业心有不甘。来自民族直销企业天狮集团表态：一旦外资直销合法化，而内资直销企业还处于“灰色地带”，直销企业赖以自下而上的经营网络就会土崩瓦解，一夜之间，直销市场将完完全全是外资的天下。在外资企业长驱直入攻城略地之时，内资企业只能坐壁“观望”，这又是何等的悲哀？

　　利弊皆有，孰多孰逊？

　　我们假设外资、内资同时启动，来看看利弊。

　　其 利

　　1.保证了内资直销企业的市场份额。即使在同一起跑线上，要与实力雄厚的外企竞争已显得力不从心，如果在时间上再以外资先行为主，合法内资企业的市场份额必将会在短时间内快速被其抢夺一空，届时，内资直销企业只能是欲哭无泪了；

　　2.解除超国民待遇现象。市场经济要求公平竞争，然而我国对外商投资企业实行超国民待遇，这间接损害了本国企业的利益，使本国企业尤其是国有企业在竞争中处于劣势，而且将影响到民族经济的发展。另一方面，从某种角度来说，超国民待遇应该说是一种扼杀投资环境的行为。与此同时，这种差别待遇也间接影响了中国在全球的国际名声。西南政法大学国际经济法教授、博士生导师杨树明及其在读博士生詹庆认为，无论是外资企业还是内资企业，只要其在国内注册，在国内设厂，在国内纳税，他就是一个中国企业，都应该拥有同样的待遇，而不应有所谓的超国民待遇；

　　3.在一定程度上拉住部分资金外流。出于直销业的特殊性，它在迅速滚盘使得企业快速成长的同时，亦造成资金变魔术式的涌现在外企的帐上。一旦中国市场上全是外资企业，资金外流不可小窥。

　　其 弊

　　在民族气节的背后，我们不得不正视自身的问题，而这，也是外资、内资同时开放的弊端：

　　1.不利于国家管理。这在前传销时代已经上演过。内资企业大多以地方政府或组织或协会为靠山，因地方保护主义作祟，无论是国家利税、地方人口管理还是企业规范管理都无法正常实施，从而也造成了更多的社会秩序隐患；

　　2.缺乏正规运作经验。如安利、玫琳凯、雅芳等海外直销公司均拥有数十年的直销运作经验，其运作规范、纪律严明，而内地直销企业大多为半路出家，并无成熟运作经验，即使引进高级人才，能否放手经理人去操作？这方面的例子在中国已屡见不鲜。这依然存在市场竞争的明显劣势。

　　3.炒作性极强。从90年代初直销进入中国内地开始，国内直销企业就层出不穷，但多以炒作制度为主，一不重视产品，二无正规运作经验，三无永续经营计划，更多的只是捞一笔就跑的“老鼠会”运作模式，拉人头、炒制度、层层加价……如此运作，留下大批“传销难民”，给政府、社会、行业留下不可磨灭的阴影，使得“传销”一词从此在国内成为“老鼠会”的代名词。

　　利弊陈列于此，仁者见仁，智者见智，记者不便多谈。

　　除外资、内资开放先后问题外，接下来，政府考虑的就应该是市场规范的问题了。

　　市场规范，“打”还是“扶”？

　　说到市场规范，我们就不能避开相关的法律、法规。

　　法，是指导、制约、维护受众群的无形标尺，它是为公平的保证所有受众群的权益，而存在的事物。而这种保证，因为法的性质不同，在力度和广度上，便又有所不同。

　　此次为直销立法的法的性质为何？有法学界专家分析认为，如果是国家法律，其立法权属全国人民代表大会，而对于全国人大来讲，直销立法不过是一个微不足道的提案，作为行业法规亦无通过全国人大立法的先例，所以，不可能以法律的形式出台。由国家工商总局、国家商务部作为立法部门联合制订，则可能是以法规的形式通过国务院出台。

　　当然，法律法规有其不可避免的滞后性与刻板性，它大多为一个纲领性的框架，而如何将其实施并达到市场规范的目的，则又是操作层面上的事情了。作为执行机构的国家工商总局与国家商务部，各自面临的又是一个怎样的局面呢？

　　注：国家商务部职能：宏观指导全国外商投资工作；监督外商投资企业执行有关法律法规、规章及合同、章程的情况；研究有形市场和无形市场的发展战略，组织制订市场体系建设总体规划；起草规范无固定地点销售发展的法规；协调打破市场垄断、行业垄断和地区封锁的有关工作，促进内外贸结合，建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

　　在直销立法与市场规范的过程中，国家商务部的任务一字足以概括——扶！围绕直销业，建立一个规范的市场体系是商务部一个非常艰巨的任务。可以说，其肩负着复兴一个产业健康有序发展的使命。

　　注：国家工商行政管理总局职能：依法组织监督市场竞争行为，查处垄断、不正当竞争、走私贩私、传销和变相传销等经济违法行为；依法组织监督市场竞争行为，查处垄断、不正当竞争、走私贩私、传销和变相传销等经济违法行为。

　　而国家工商行政管理总局又担当了一个怎样的角色呢？同样是一个字——打！打击非法传销，打击老鼠会，维护市场次序，规范行业行为。

　　从某种层面上来说，国家商务部与国家工商总局在直销立法这块上，是相对独立的。而从另一个层面上来讲，这两个部门又是相互协助、相互促进的：在规范的基础上，方好发展与促进；在促进发展的过程中，方能更好促进规范，保证秩序。

　　这个组合，有矛盾，但又合理。

　　这种组合，反映在市场运作上，也是政府两手抓的表征：一手抓建设，一手抓规范。

　　而在目前情况下，2月“要加速为直销立法”的表态，又可理解为建设市场。当然，这个“建设市场”表态里，蕴含的就不仅仅是发展了。从4月到6月的“严厉打击老鼠会”的表态，也可理解为规范市场，因为这是为建设市场扫清障碍。

　　所以，所有的依托点，便都落在了即将出台的“直销法”上。

　　但就政府两手抓的态度，将会长期存在。

　　直销行业的管理隐患

　　直销对中国内地来说仍属于新行业，其进入至今不过十余年，与其他国家几十年的管理经验相比，乏善可陈。

　　同时，直销所具有的组织上的封闭性、交易上的隐蔽性、人员的分散性等问题，加上中国地大物博、人口密度高、人口流动量大、很多地方消息相对闭塞等特点，直销行业的特殊性、复杂性更突显出其巨大的隐患，对政府的管理能力，是一个高难度的挑战。

　　政府将如何改善？

　　知情人士透露，自“98禁令”之后，国家便从未停止过收集、考察、研究各直销发达国家的相关直销管理办法。然而，借鉴归借鉴，还得结合中国国情，对症下药。

　　中国政府在直销行业监管中存在的隐患可归结为三大块：

　　1.人——对参与者与消费者的管理

　　据有关人士透露，国家商务部和国家工商行政管理总局联合制订的《外资投资直销企业暂行规定》草案(以下简称“草案”)中，对于“外商投资直销公司应履行的义务”有明确规定：“必须首先开店铺之后才能有权雇佣推销员从事直销经营”。由于店铺与推销员之间只是一种松散的合作形式，其人员的变动异常地频繁，而作为一个本来就是人口密度高、流动量大的国家，在如此“活跃”的行业中，指望用店铺来控制推销员并对其进行管理，对政府管理部门来说，其操作难度可想而知。

　　2.企业——对直销企业(包括外资、内资)管理

　　曾经或目前在海外采用直销模式的企业，除1998年的10家转型之外，正式进入中国的有如新，国内企业有天狮、新时代，策划近期进入中国内地的有立新世纪、雷克瑟丝、康宝莱、克丽缇娜、日晖等众多直销企业。而与之同时，国内外名不见经传的私下操作者更是多达千余家。因为直销方式存在丰厚利润，且滚盘迅速，而违规操作的高额回报率更是惊人，于是乎，很多中小型企业开始采用各种高利润违规操作的模式，此类新企业如雨后春笋般不断冒出，新制度层出不穷地变化……

　　法规本就滞后于市场变化，而未来的市场定会出现龙蛇混杂良莠难分，加上地方保护主义，这又是一个监管上的难度。

　　3.政府管理依据

　　前面我们已经提到，直销是一个经营方式异常复杂的行业，其必然导致政府管理上的复杂性。而目前为止，国家只确定出台《直销法》，作为一个框架性的法规，它不可能规范到具体的操作层面，即是说，需要相关配套法规的协作执行。比如，相关的公司法，直销商权益等等，如果在这一块上匮乏，也会抑制政府监管能力的提升。

　　但，我们仍有理由相信政府的能力。

　　因为6年的探索之路，因为对此的重视态度，因为表态的胸有成竹……

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