□赵晓(北京)

　　通常，人们谈论金融危机较多，谈论财政危机较少。其实，财政危机亦是经济生活中非常值得关注的一个领域，是人类社会、经济生活动荡不安的重要因素。一年来，笔者在研究财政危机的过程中，得到了如下六大观点，以请大家教正。

　　观点一：危机在内部传导

　　国企、国有银行和国家财政三位一体，它们之间存在着危机的内在传导性。

　　在一个完善的市场经济体制下，通常的情况是，财政危机是财政危机，金融危机是金融危机，企业财务危机是企业财务危机。彼此间不搭界。但在中国这样一个脱胎于计划经济的转轨经济中，国有企业、国有银行和国家财政之间事实上并没有一道将彼此截然分开的樊篱。它们之间的关系，就像北大的宋国青教授曾经打的一个比方，是一根管子串着的3个瓶子，“一损俱损，一荣俱荣”。

　　将3个瓶子串在一起的好处是，只要有一个瓶子有水，其它两个瓶子就有水；而坏处则是，只要有一个瓶子漏水，则3个瓶子的水都会漏光。3个瓶子的水都会漏光的意思就是中国的国有企业、国有银行和国家财政之间的窟窿有很强的“传染性”，一旦危机发作，难免祸及池鱼。

　　樊纲对于“中国国家综合负债率”计算结果表明，1997年底，中国的国家综合负债率为47.07%。但是，这一估计可能偏低，如果考虑社会保障进入中央政府财政负担，则“国家综合负债率”至少在70%。这一比例已经超过了亚洲许多国家以及欧盟(60%)和美国(60%)，但小于日本(131.5%)、泰国(109.3%)、印度尼西亚(92.7%)以及韩国(75.4%)。从国际比较可以看出，我们的确存在财政风险，而且财政风险不可低估，但是与财政危机非常严重的国家相比，我们距离财政危机还有一定的余地。

　　观点二：危机爆发很可能是总危机

　　在目前的体制下，中国不太可能发生单纯的财政危机和金融危机，假如危机爆发，很可能是大的包含财政危机、金融危机和企业危机在内的总危机。

　　这一点是从第一点中推出，不难理解。打个比方来说，中国目前财政、金融和国有企业的状况有点像《三国演义》中从北方跑到长江赤壁的曹操大军，所有的战船都被串连起来，浩浩荡荡，十分壮观。对于曹操的船队，任何人想要破坏其中的一只都是非常困难的。但危险在于，一旦碰上孙吴联军，火烧赤壁，则危机迅速传导，一发不可收拾。亚洲金融危机后，虽然中国的银行的不良资产比率甚至高于危机发生国，但中国却能成功地幸免，其中一个原因，是中国的国家(财政)信用在支撑银行信用。而不少国有企业，即便早就成了植物人，也总能太平无事，甚至借债转股之类的良机逃生，主要就在于大船队庇护之功。

　　不过事物从来都是辨证的，假如不能及早消除“事故”隐患，则中国的财政、金融和国有企业难免在某一天被“一锅煮”，那时候爆发的就不再是单纯的财政危机和金融危机或者企业的财务危机，而一定是令人震惊的经济危机。

　　观点三：总危机由内部冲击发生

　　总危机的爆发通常取决于外部冲击，但也可能因内部冲击而发生。

　　历史总要从某一件事情开始，中国如果爆发大的包括财政危机在内的经济危机，那么一定是因为某个历史性的事情，或者是来自于国门洞开后金融大鳄的攻击(外部型危机，如亚洲金融危机)，或者是来自于内部“白蚁”们的攻击，国库空空，银行空空，企业空空……

　　由于中国货币自由化、资本管制放松这些标志性的国门洞开事件目前仍在最保守的计划之中，因此，主要的危险是在内部，最需要关注的则是经济增长的速度和质量。

　　霍普金斯大学的童振源博士之所以断定中国面临“严重的财政危机”，首先是看到了中国财政内部的诸多窟窿。

　　在过去20年改革开放过程中，中国的国家财政收入占国内生产总值(GDP)的比例从1979年的28.4%下跌到1995年的10.7%，然后稍微上升到1999年14%。这样的比例远远低于发展中国家的平均值32%。特别是中央政府可支配的财政资源所占的比例更是巨幅下跌。在1979年中央政府支出占GDP的比例为16.2%，但到了1996年只有3.2%，此后微幅上升到1999年的5%。而1999年的比例之所以上升，很大一部分是发行国债所得。显然，以这么有限的财政资源，中央政府将难以支付包括医疗、教育、扶贫、年金、基础设施及环境保护在内的极为重要的财政支出项目。

　　除此之外，中国的财政支出中还包含有相当部分是没有计入正常显性财政收支的隐性负债，比如财政欠发的工资、粮食经营亏损性挂账、国有金融机构不良资产以及养老保险金欠账等等。1999年初，中国国家经贸委副主任陈清泰曾指出，未来3年国有企业改革的代价高达6000至8000亿人民币，这相当于1998年中央政府总支出的两倍。在2001年3月，中国人民银行行长戴相龙便承认，包括转移到国有资产管理公司在内的国有银行不良贷款，总共高达3.5万多亿人民币，相当于2000年GDP的40%。根据世界银行的估计，中国的所有政府债务(包括显性及隐性债务)累积起来，估计已经达到GDP的100%。尽管债务的偿付不会同时发生，尽管债务的偿付还有其它形式(例如，出售部分国有资产)，但是，由于各类隐性及或有债务的规模及期限看不清楚，如果各类债务交织在一起，同时对国家财政产生支付压力，则可能会在短期内迅速提高实际债务负担率，引发财政危机。

　　观点四：危机是否爆发根本取决于经济增长的速度和质量

　　对于童振源的严重财政危机的警告，国家财政部官员从数据的计算方面否定了童振源的说法。根据IMF的财政统计方法，财政收入包括：预算收入、国有企业亏损补贴(将冲减收入列为支出考虑)预算外收入、社会保障收入、政府性基金收入(指纳入预算管理的部分)。据此测算，中国政府财政收入占GDP的比重由1995年的17.0%提高到2000年的24.4%。根据IMF的统计，1998年美国、德国、英国、法国和澳大利亚等发达国家财政收入占GDP的比重分别为35%、47%、40%、49%和37%，马来西亚、泰国、印度尼西亚和印度等发展中国家的这一比重分别为28%、19%、18%和21.5%，发展中国家的平均水平为25%。说明目前中国政府财政收入占GDP的比重虽然与发达国家相比有较大差距，但已接近发展中国家的平均值，并不像童先生说的那样“远远低于发展中国家的平均值”。

　　此外，中国财政赤字的规模虽然上升较快，但赤字率(财政赤字占GDP比例)仍然控制在3%以内，并未超过3%的警戒线。考虑中国的国民财富，考虑中国政府手中尚有超过2000亿美元的外汇储备，考虑政府可能运用的各种资源(比如，国有股减持、拍卖三G执照等)，政府对债务的偿还并不成问题。

　　以上是一种静态的计算，而从动态的观点看，真正具有决定性意义的参数是财政赤字对GDP之比和经济增长速度。一个非常重要的观点就是，只要经济增长保持一定的速度和质量，譬如赤字对于GDP增长的速度不大于GDP增长的速度，那么增长最终将成为主流，而危机将会逐渐消解。就中国目前的情况而言，只要中国政府能够确保财政赤字对GDP之比不超过3%，经济增长速度不低于7%，中国的财政状况就不会恶化到因债务负担而出现危机的地步。

　　从这样的情况来看，考虑到中国增长的高速度和质量的改善，中国真正爆发危机的可能性在目前并不大。

　　观点五：财政问题最关键的是它将中国经济引向何处

　　目前，中国的财政和金融都具有明显的过渡型特点，其公共效益主要就在于确保改革稳定前行。其中，非国有部门的增长和国有银行的改革又是衡量市场转轨的重要标准。

　　中国目前的财政虽然号称财政，但干的并非是标准意义上财政应该干的事，这与西方公共财政的含义是有区别的。

　　事实上，中国目前的财政是一种转轨型财政。也就是说，财政的钱除了吃饭外(所谓吃饭财政)，主要是用于安民，用于保国企，用于制度转轨。因此，衡量财政是否可持续的一个很重要的标准是看财政是否支持了转轨，转轨的速度是否足够地快。其中关键是看非国有企业的成长如何。

　　设想整个非国有部门是中国的增长部门，而国有部门是中国的亏损部门。虽然财政赤字在扩大，但只要非国有部门的比例不断扩大，即增长部门在与亏损部门的赛跑中跑得更快，增长总量超过亏损还有盈余的话，那么财政最终将是可持续的。

　　所幸的是，中国的转轨成就是显著的。一个基本判断就是，以往财政花费从体制变革效率的角度上来说，还是值得称道的。这是因为，由于过去20多年间非国有部门的迅速成长，国有部门尽管占用了大量的财政资金尤其是预算内投资资金，70%以上的银行信贷资源，但在工业总产值中其贡献率已不足30%，对GDP的贡献率已不到40%，对经济增长的贡献率已不到20%。因此，正如樊纲所指出的，国有部门问题再严重，它从统计上说只关系到20～30%的经济收入与经济增长。只要占70～80%的非国有经济仍能增长并越来越发展，占有越来越大的比重，中国经济就能够持续成长，只要中国经济仍然能够持续成长，中国的财政风险就不会在现今演变成真正的危机。

　　改革的路径就在于：非国有经济支撑改革成本并“赎买”整个旧体制。这也就意味着，经济体制将焕发出无穷的活力，并带动财政走出困境。

　　因此，总的情况就是：中国的财政风险是真实的，但离财政危机尚有距离。只要转轨能够顺利进行并持续，中国经济就不会因体制结构的恶化而出现财政危机或经济崩溃。也就是说，财政危机不仅取决于财政收入状况，而且取决于财政支出所产生的体制变动效率的高低，后者才是问题的关键。

　　观点六：中国可能发生局部性、结构性的财政危机

　　中国总体上爆发财政危机的可能性并不大，但局部的、地区性的财政危机其实已经发生。因此，我们必须注意财政危机的结构性问题。事实上，由于税制改革不到位，中国很多地方尤其是乡这一层次的财政的确面临着严重的财政危机。

　　按理说，事权财权相结合，以事权为基础划分各级财政收支范围以及管理权限，这是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心。但实际情况却是，我国财政体制多年来一直存在着事权与财权不清的缺陷。分税制改革的一大结果，是地方政府在财政收入大幅度上缴中央后，职能、职责范围几乎丝毫未变，使其财力与事权及支出范围极不相称。中央政府一方面大包大揽，自己请客却时常让下面出钱，另一方面该管的事又没管好，像九年制义务教育就乏善可陈，致使在中央出现“结构性财政剩余”的同时，地方“结构性赤字”达致极点。

　　尤其是中国的基层债务这一块，可以说是问题成堆。据估计，目前全国仅乡镇这一层的债务窟窿已高达2000亿元，这还不包括县级政府和村级政府的债务。《南风窗》曾有文载，江汉平原某县为例，该县村级债务5.5亿元，乡级债务(含管理区)3亿元，县级债务1.5亿元，三级债务共10亿元。富饶的江汉平原尚且如此，全国其它基层组织的困境自可见一斑。

　　中国居住在县、乡、村一级的人口有10亿多，这意味着这些地方的居民和农民人均负债约数百元。由于13亿人口中有9亿是农民，因此基层债务的负担更主要的是农民的负担。由此看来，农民负担重其实是财政危机的重要反映。我们在总体上得出中国不会出现财政危机的结论时，能够对基层昭然若揭的财政危机视而不见吗？

　　减缓财政风险的六大对策

　　中国当前虽然不太可能发生大规模的财政危机，但存在着不容忽视的财政风险，需积极防范。

　　第一大对策，完善转移支付制度

　　完善转移支付制度目的是避免困难地区财政危机爆发。本来，在地方政府之间，中央财政无疑应该适当地扮演“罗宾汉”角色，但实际的研究表明，越是富庶的省份获得的转移支付越高。看来国家财政在这里多少充当了一个“乳娘”的角色，即在中央与地方的博弈中，有力气哭的婴孩往往能从乳娘那里分享到更多的奶，而饿得没有气力哭喊的婴孩反倒挨饿无人疼。而财政联邦主义对体制的要求则是实现“分级管理”向“分级所有”的转变，将权、责、利有机地统一，使地方政府能因地制宜地举债或进行地域间转移支付。

　　第二大对策，尝试地方举债

　　当前，财政体系出现了“两头弱化”的明显特征。在垂直的五级财政中，中央财政和县乡以下基础财政积弱明显。中央财政以税收的超常增收和大量举债，才弥补了其本身财力的不足，这多少带有“涸泽而渔”的味道；基层财政则是寅吃卯粮，兼有腐败。与其如此，中央财政何妨将地方的举债权归还地方，促使地方和中央财政从权责上泾渭分明？

　　第三大对策，控制收入总量

　　尽管财政税收的增长得力于加强征管，但一只手多收税压抑私人部门投资和消费的积极性，另一只手扩张公共投资，无疑增加了投资风险。中央财政是否可以考虑除税收和举债以外的有效手段，来维持较灵活的财政政策？例如土地储备和土地基金，国土资源出让金天然是国家财政的主要来源之一，但目前城市土地批租则基本无章可循，土地基金资源在大量流失，财政应该及时将其揽入怀中。

　　第四大对策，优化支出结构

　　当前，财政支出仍有相当大的优化余地。一是中央财政似乎对基础设施的“软项目”投资不足，尤其是对于自身职责之内的九年制义务教育尽义务不足。用来扶持搞“世界一流大学”的财政资金，如果投入于贫困地区提供真正的义务教育，那么产出的将不单单是“政绩”而是沐泽后世。二是中央财政似乎漠视了农村仍然是持续的资本流出的地区。在县以下金融机构基本被撤裁之后，通过国有或民营金融机构向农村注资已不现实，那么通过中央和地方财政向农业、农村和农民提供投融资便利就势在必行，但这一块却恰恰是比较匮乏的。

　　第五大对策，降低名义税率

　　增值税制度改革的方向是向消费税制度转变。但此税制改革难度较大，因此近期之策可能是降低名义税率，加强税收征管。过高的名义税率导致了广泛的偷税漏税，而这又进一步导致了税收大检查和惩处的难度，变成高税率、高违规背景下的法不责众，要解开这样的“死结”，只有降低税率和强化征管。

　　第六大对策，免除农业税费

　　农业税费问题最明显地反映出我国税制改革“费大于税”的毒瘤难去。为什么农业税费必须免除？一是税收的源泉是个人所得，鉴于农民阶层很少有月收入超过800元的，因此其绝大部分本就不应该成为现实的纳税人。从国税看，1985年农民人均大概是5元，现在接近人均40元，此种税收与其说是农业税，不如说是历史上人头税的变种。二是寄生在农业税上苛捐杂税太多。中央财政仅仅通过5%的农业税汲取了约300亿的税入，而各级政权在其上滋生出来的税费估计在2000多亿！三是应该意识到对农业和农民免税的艰巨和复杂性，既得利益格局对此阻力极大，此项改革不能不和撤裁基层组织等一系列改革结合起来，“先拆庙，后赶人”，为基层民主自治提供可靠的外部保障。

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