2005年底，连云发展集团开始酝酿发企业债。在获批之前，连云发展集团并没有更多的融资选择。

　　在地方政府不能擅自发债之下，起自1978年的中国工业化和城市化的进程，各级地方政府目前逐渐熟悉的三种较为稳定的融资模式是土地出让收入、金融机构贷款和市政项目融资。

　　土地出让金实际上是50年或70年的土地租金总和。以5年为一届任期的地方政府，通过土地出让可以支配今后几十年的土地年租金，实际上是将后几届政府的土地租金收入提前透支。

　　虽然土地出让金收入属于制度内的政府举债行为，但中国很多城市经过十几年的开发，可供出让的土地已越来越少。在国家耕地保护日趋严格的背景下，土地出让融资越来越难。

　　在2005年之前，当时还没有人意识到海权证可以被当作土地证一样抵押担保。但受到土地出让融资的启发，为此次连云发展债埋下了伏笔。只是当时国内还无先例。

　　土地之外，自然就是寻求金融机构的贷款了。金融机构贷款的方式也是目前最为通行的市政投融资方式。各级地方政府由财政出资成立国有独资或控股公司，融资由财政担保，偿债依赖财政或部分依靠公司经营收入。

　　但是在国家宏观调控之下，银行信用额度并不容易持续得到满足，且有被收贷和暂停的风险。“企业债周期长、利率也不是很高，”张标远在解释为何费尽努力申请企业债时表示。这也从侧面证实，市政大项目，投资回报期长，靠银行融资并不是最好的选择。

　　从现有法律来看，地方政府举债和担保都存在制度障碍，通过金融机构进行的各种融资行为也蕴涵着财政风险和金融风险。在今年的宏观调控背景下，银行贷款融资的难度也越来越大。

　　于是市政项目融资即通过地方企业债券的形式为地方基础设施融资看起来是最好的选择，但由于严格的审批程序，最好的融资方式却是最不经常的手段。在2006年以前，企业债审批严格，只有上海、北京等直辖市或省会大城市能通过企业债筹集大量资金。

　　此外，中央从国债发行额中每年都拿出一部分向地方转贷(地方财政负责还本付息)，用于支持地方性工程和基础设施的建设。如2002年预算的国债发行规模为5929亿元，其中包括代地方政府发行250亿。

　　这些国债转贷资金虽然支持了地方的基础设施建设，但完全由中央包办的举债方式，是在现行制度不允许地方政府发债情况下的一种变通。

　　国家发改委宏观经济研究院李军杰曾撰文认为，几乎所有地方政府举债都是多头进行。有的是政府直接运作，有的是通过财政、发改委等部门运作，还有的是通过政府所属的投融资公司运作。

　　一方面不能走正常程序发债，另一方面曲线多元化举债造成的后果是，地方政府承担的各种显性、隐性债务急剧膨胀。

　　根据国务院发展研究中心2006年一项课题的粗略统计，全国地方政府债务至少在1万亿元以上，而且绝大多数都属于隐性债务，仅全国乡镇所欠债务就高达2200亿元。

　　西方国家的市政债券是地方政府采用最多的募资方式，但中国地方政府没有发债权。在“正门”不开的情况下，势必会造成“旁门”、“后门”越开越多。