两会｜张智富：关于修改《中华人民共和国中国人民银行法》的建议

■ 张智富「全国人大代表　中国人民银行南昌中心支行行长」

现行《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《中国人民银行法》）于1995年发布实施，并于2003年进行了修订。实践证明，2003年修订的《中国人民银行法》基本符合当时的时代特征，奠定了人民银行履职法律体系的基础。近年来，我国经济金融形势发生了巨大变化，金融体制改革持续推进，金融业对外开放不断深化，人民银行的职能也随之发生了较大变化。现行《中国人民银行法》已经不能完全适应经济发展和金融管理工作的客观需要，难以为进一步深化金融改革提供保障，有必要进行修改。

修改《中国人民银行法》的必要性

修改《中国人民银行法》是落实中央金融改革精神，完善金融法治的需要。党的十九大、中央经济工作会议、全国金融工作会对金融领域改革做出了一系列重大部署，要求紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，推进构建现代金融监管框架，健全金融法治，保障国家金融安全，提出要坚决打好防范化解重大风险攻坚战，并确定了设立国务院金融稳定发展委员会、将拟定金融业重大法律法规草案和制定审慎监管基本制度的职责划入人民银行等一系列金融改革的重大内容。同时，中央对人民银行履职提出了不少新要求，如强化宏观审慎管理和系统性风险防范，统筹监管系统重要性金融机构和金融控股公司等金融集团，统筹监管重要金融基础设施，统筹负责金融业综合统计等，但由于缺乏明确的法律依据和必要的落实手段，影响了相关工作的顺利开展。这些内容都需要在《中国人民银行法》中予以充分体现，为改革做好法律保障。

修改《中国人民银行法》是顺应国际金融监管改革的必然趋势。2008年国际金融危机以来，各国深刻认识到防范系统性风险成为金融监管的重要领域，也应成为金融稳定的主要目标。强化中央银行的宏观审慎管理职能成为危机后英美等国家金融监管改革的核心。这对央行的角色提出了许多新的要求和挑战，许多国家的央行（货币当局）在处理金融危机过程中实行了变革，增加了新的职责，创新了监管手段，出台了新的监管规定。这些需要在《中国人民银行法》中及时予以反映或体现。

修改《中国人民银行法》是人民银行依法履职的实际需要。2003年《中国人民银行法》赋予中国人民银行三大职能13项职责，并通过以《中国人民银行法》为核心的金融法律体系，赋予人民银行一定的金融监管手段与惩罚性措施。在过去十年间，人民银行履职内容已有重大调整，但是除2007年实施的《反洗钱法》、2010年实施的《统计法》增加了履职相应的监管措施和手段，以及2004年实施的《行政许可法》赋予对行政许可的检查权外，其他现行法律赋予人民银行履职所必需的监管措施和手段却未曾改变或增加，在现实工作中存在着人民银行履行法定职责与现行相关法律规定相冲突、新增职责的监管措施和手段缺乏法律制度的有效支撑、现有监管措施缺乏可操作性等问题，难以适应新时期人民银行履职的需要。如何将人民银行概念化的职能转变为具有操作性的法律机制，需要通过修改《中国人民银行法》加以解决。

修改《中国人民银行法》的建议

建议秉持五项原则。一是充分贯彻党的十九大、中央经济工作会议、全国金融工作会议精神和要求，紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，推进重大改革任务，在修改后的《中国人民银行法》中作出相应制度安排。二是充分体现市场化导向，尊重市场机制、鼓励金融创新，在完善监管体制的同时加强金融服务，实现法律和行政手段对市场发展的正向激励作用。三是充分吸收借鉴金融危机后国际金融监管改革的最新理念和成果。四是充分体现中国特色，紧密联系实际，力求修改、建立的各项制度符合客观实际并具备可操作性。五是充分考虑金融法律制度框架的协调性，加强与《商业银行法》《银行业监督管理法》等修法工作的衔接。

建议明确人民银行对重大金融法律法规和重要金融监管规则的统筹制定权。近年来金融风险不断积聚，金融乱象丛生。究其成因，基于分业监管的规则制定模式，以及各行业监管之间缺乏统筹协调，是形成监管套利空间，难以实现穿透式监管和风险全覆盖的重要因素。因此，第五次全国金融工作会议专门强调了人民银行负责“拟定金融业重大法律法规草案”。在《中国人民银行法》的修改中，需要明确这一职责，充分赋予人民银行对重大金融法律法规和重要金融监管规则的统筹制定权，确保金融业法律法规和监管规则的全面协调和完整覆盖，消除监管套利。

建议体现货币政策和宏观审慎政策双支柱管理框架。扩充货币政策工具种类，健全市场化的利率管理手段，建立货币政策与其他宏观经济政策和金融监管政策之间的协调机制，完善货币政策决策信息支撑系统。强化人民银行对货币政策执行的监督检查和行政处罚权，提升利率政策、存款准备金、再贷款、再贴现等导向性手段的法律地位。通过立法赋予人民银行履行宏观审慎管理的职责，明确宏观审慎管理目标以及管理工具，同时明确要求建立健全宏观审慎管理配套机制，加强金融管理部门之间的沟通协调，实现宏观审慎管理与微观审慎监管、货币政策的有效对接。

建议明确覆盖全部法定职责的监管规定。一是明确人民银行承担国务院金融稳定发展委员会办公室职责规定。二是健全“三个统筹”职责及相关监管规定。明确统筹监管系统重要性金融机构和金融控股公司、统筹监管重要金融基础设施、统筹负责金融业综合统计的职责。明确系统重要性金融机构和金融控股公司监管手段。健全统筹监管重要金融基础设施职能。完善金融业综合统计管理职责和信息报送规定。三是充实系统性风险处置和维护金融稳定的管理规定。明确对金融控股公司和使用中央银行资金机构的特殊监管措施，明确人民银行接管金融控股公司和处置系统性金融风险的措施。四是完善人民银行其他职责规定和有关制度。加强对货币信贷、金融市场等方面的制度规定。明确人民银行在存款保险、支付体系、征信业、信用评级业、反洗钱和反恐怖融资工作、金融消费者保护等其他方面的监管职责。完善人民银行会计制度有关规定。

建议赋予人民银行为履行各项职责的检查监督权。2003年《中国人民银行法》第三十二条规定了九类行为中的检查监督权，建议结合履职需要依法扩充检查监督权适用范围，避免有职责无手段现象的发生，并进一步细化金融机构配合监督检查和行政调查的义务，以及违反义务时人民银行可以采取的措施，同时明确现场检查措施以及压力测试、评级评估、监管谈话等非现场检查监管措施。

建议完善法律责任的规定。一是在《中国人民银行法》第七章法律责任部分体现法律责任体系的完整性，在金融宏观调控职责方面，建议增加违反宏观审慎管理措施和人民银行维护金融稳定措施行为的法律责任；在微观的金融监督管理职责方面，建议增加违反支付管理、征信管理、金融统计管理、银行间票据市场监督管理、银行间外汇市场监督管理所应承担的法律责任以及侵害金融消费权益的行为所应承担的法律责任。二是修改《中国人民银行法》第四十六条的处罚条款，将处罚的适用范围扩展至人民银行整体职责范围，提高处罚标准上限，对情节特别严重的违法行为可以加重处罚，对取得人民银行许可的机构增加责令暂停业务、吊销许可证、市场禁入等处罚措施。

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