开发区需要新思维

　　开发区需要新思维

　　在新的经济形式下，如何审视开发区的地位显得尤为重要。而在国家新近提出的“主体功能区”思维中，将以人的需要为首位，第二是生态，生产则排在第三

　　文 本刊记者 吕斌

　　2007年8月1日，中国国家建设部公布了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》。“主体功能区规划”将在全国划分四类主体功能区，今后，这将成为区域经济发展的基础原则之一。按照工作进度，国家主体功能区规划将于2007年9月形成初稿并开始征求意见，于12月报国务院审议。

　　曾经，作为各地发展外向型经济的重要窗口、新的经济增长点，遍布城乡的开发区功不可没。然而，在历经多年的“开发区热”后，各类开发区过多过滥的弊端开始显现，不仅产业结构趋同，而且引发招商引资的恶性竞争和生态环境的严重破坏，甚至影响了一些地方经济的健康有序发展。

　　现在，随着国家“建设主体功能区”政策的推广，开发区的审批、建设将会纳入更加良性的范畴中去。

　　开发区的尴尬

　　自1984年大连开发区被国家批准为首家经济技术开发区后，各类开发区快速发展，全国逐渐兴起了一股“开发区热”。据相关数据显示，截止到2003年，全国共有各类开发区达6800多个。

　　在众多的开发区建设中，“招商引资”无疑是最主要的目的之一。在普遍提出“筑巢引凤”的口号下，各地开发区为吸引外资，相互攀比，竞相压价，在地价、厂房租售价格、税收等方面推出了一系列地方性优惠政策，很多地方突破了国家土地、税收法规及中央政府相关政策。

　　某些开发区土地价格越降越低，超出国家准许的范围，有的地方甚至干脆提出免收土地出让费。在电力等配套方面，许多地区不但超过国家规定的扩(增)容优惠，甚至还对外承诺：水电增容费免收，全部由地方政府财政补贴。

　　盲目追求招商引资的数量，用优惠政策吸引外商投资，是市场经济转轨时期各地的常规武器。有的地区为争引项目，大搞优惠大战，拿国家和地方的利益做筹码，招商的门槛越降越低。

　　究其原因，政企不分是重要根源。一些地方不是以企业为主体引进外资，而是层层下达招商引资硬指标，作为考核政绩的重要标准。政府在招商引资中许以优惠政策，本身就有定位不准和职能不符的缺陷。

　　这种随意许诺的政策违背了现行的市场竞争法则，也带来了重复建设、产业结构不合理等负面问题，使得很多以“发展地方经济”为目的的区域经济规划无法达到预期目标。

　　另外，开发区审批的任意性，也导致了许多地区土地批下来，开发区却因资金等种种原因无法建设下去，往往一拖好几年，“开发区荒地”现象严重，这些破坏了耕地、湖泊、森林后形成的大片荒地严重闲置。

　　从2003年中旬开始，国家在全国范围内对开发区进行了清理，虽取得一定成效，但由于涉及地方政府政绩及相关经济利益，“开发区盲目顽症”一直无法根除。

　　“主体功能区”的新思维

　　“建设主体功能区，实际上是在目前这个大的区域发展战略之下，进一步把我们的国土细分，划分出优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，然后对每一个都做出规划。”2007年7月，

国家发改委副秘书长杨伟民撰文指出。

　　“主体功能区规划”以2020年为规划年，届时，我国将有15亿左右的人口，60多万亿的GDP，2.8万立方米的水资源，18亿亩耕地。通过一套合理的制度安排我们的国土，实现在每一个区域里，人口和经济、资源环境大体上都均衡，并且通过财政支付，使每个地方人的公共福利水平和生活条件差不多，这是本规划的最终目标。

　　在这次新的区域发展规划中，创造性地提出了是以“人为本谋发展”的新思维。在说到区域协调发展的时候，以前一直有个误区，就是认为GDP在全国平衡的分布才是协调发展，这个理论在开始推进西部大开发时尤其明显。

　　实际上，我们的问题在于经济增长快、经济聚集多的地方没有相应的人口，区域不协调，实质不在于GDP总量之间。

　　美国GDP最高的加利福尼亚州，是美国GDP最低的一个州的70多倍，这个差距和我们国家广东和西藏的差距差不多。日本最高的东京与最低城市的差距也接近40倍。但是没人说美国、日本区域不协调，为什么人家说中国区域不协调呢？

　　因为他们各个地区之间人均GDP最大不超过2倍，而我国人均GDP经过调整以后最大是10倍。所以说，促进区域协调发展的实质内容，不是让所有地区之间的GDP总量实现均等化，而是要实现公共服务的均等化和生活条件的同质化。

　　从历史情况来看，特别是大国，GDP往往都是集中在一个或几个区，同时经济也集中在一个或几个区。美国是比较典型的，经济和人口主要集中在三大城市群，美国大平原地区、两大山脉之间地区的城镇化水平只有45%，可美国早已是公认的现代化了。

　　这里涉及到的问题就是促进经济的发展、实现现代化、到底是以地域繁荣为基础还是以人力繁荣为基础？如果把喜马拉雅山和青藏高原统统开发到和上海

长三角的水平一样，代价得要多大！所以我们最终的目标实际上就是实现人口、经济、资源环境在一个空间内协调，我们现在失衡就在于人口与经济资源环境不匹配。

　　在此次规划中，重点开发区域要重点发展什么样的产业虽然还在讨论过程中，但已经明确的是对每一个大的区域都要指明产业发展方向。京津唐地区很显然不适合发展高耗能产业、用水量大的产业，长三角和珠三角不适宜发展占地特别多的产业。

　　每一个区域要把产业的方向大体划出来，今后市场、企业、政府的投资管理都有一个基本的依据，对于限制开发区域，只能发展什么，不能发展什么，一定要明确规定，只要有妨碍生态功能区生态稳定性的产业统统不能发展。

　　建设主体功能区，实际上是在目前这个大的区域发展战略之下，进一步把我们的国土细分，划分出优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，然后对每一个都做出规划。

　　首先是把人的需要排在第一位，第二位是生态，第三位才是生产。

　　生态为重

　　在国务院规划的四类主体功能区中，第四类为禁止开发区域，这类区域主要是指依法设立的各类自然保护区域。这种“地方经济发展为生态让位”的策略，在我国之前的经济发展政策中极少出现。

　　我国虽有960万平方公里的土地，但适宜居住的空间不多，如果过分注重地方GDP，大规模的工业化开发，结果必然是破坏自然环境。

　　以河北

钢铁业为例，炼1吨钢要消耗16吨新水，河北省是一个严重缺水的地方，但是河北却已经发展到1亿吨钢铁的生产能力。很多企业是通过采地下水的方式来炼钢，而地下水是有限的，水被采空了地面就会下沉，国内很多采煤城市目前已经出现了地面下沉的迹象。当前来开发投资的各类企业卷着利润走了之后，最终造成的危害却是地方要负担的。

　　编制全国主体功能区规划，首先考虑的就是资源环境承载能力。即在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。

　　然后再基于一定资源环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策：优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。

　　由此看来，“尊重自然”将成为今后开发区域经济的首要考量内容之一。今后，规划开发区将必须要以当地的资源环境承载能力为前提，必须要以当地的环境容量和水土资源为前提，要有限的开发，要给水、生态、自然、其他动物留出一定空间，否则经济发展也将无从谈起。

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