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“阳光财税”势在必行

http://www.sina.com.cn 2007年09月04日 20:01 《法人》

  “阳光财税”势在必行

  事实表明,没有严格的税收征管制度、财政预算制度、立法机关缺乏审查财税预算的权威性、公民没有监督的管道,中国的财税制度就不能在财税方面有根本性的突破

  文 本刊记者 张驰

  “在谈财税改革重点之前,我个人觉得要弄明白两个方面的问题:一是国家的税收怎么征;二是国库的钱怎么花?”近日,中央党校研究室副主任周天勇教授在他的文章中,用通俗易懂的语言表达了他的观点。

  周天勇说是纳税人的税收同意权、知情权、监督权问题,现行的财税征管体制下,这个问题没有得到很好地解决。

  实事求是地说,这几年国家在财政税收方面的工作还是卓有成效的,但有些根本性的问题得不到有效解决,将会使中国的财税问题积重难返。

  症结待解

  周天勇对目前国家现行的财税体制下了诊断。

  他认为我国财税体制有如下特点,一个是行政主导立法,税务总局提出来,财政部发文件就可以收税,并不需要通过人民代表大会。

  第二个特点是,政府各个部门税外收费现象普遍存在。比较严重的是有些乡政府发一个文件就可以收费。

  另外一个就是财政部门随意可以调整预算,中央政府编制预算和执行没有分开,预算不透明,社会无法监督;在中央向地方的转移支付方面,支出分散,极不透明,截留漏损严重,成本很高,并且导致进京跑部钱进,给权力寻租和腐败提供了负面的制度条件。2006年中央财政向地方转移9143亿元,但是,哪些是财政一般性转移支付,哪些是财政部门的专项转移支付,哪些是各部门向下的转移支付,转移支付的标准和理由是什么,如何转移支付,相当多的部分和环节都是糊涂账,谁也说不清。

  在具体的税收方面,我国存在着税收能力低下、税收管辖范围不明、税务部门争夺税源等问题。如在一些地区,国税与地税两个部门之间常因税收管辖权的归属而争论得不可开交,同一个税种,要么两个部门同时声明有征管权力,要么声称不归自己管辖。对纳税人来说,代表着国家的税收征管机关,不但没有给他们指明税该怎样交,而且还会使税收征管行为的严肃性被大大降低。

  北京理工大学教授、中国问题学创始人胡星斗在周天勇的观点基础之上作了进一步的引申,他认为,中国现在的问题是,好多纳税人知道纳税是公民的义务,但缺乏了解税款用途和去向的监督的权利。也就是赋予公民一项监督的权利,任何公民只要有证据,都可以起诉徇私舞弊的机关和官员。

  与此相对应的是,中国各级人民代表大会对财政预算、决算的审查流于形式;地方政府的预算暗箱操作,编制粗糙、笼统,执行十分随意,完全是长官意志,没有强制性,缺乏有效的问责、监督制度,而政府的内部监督、事后监督、

审计监督只是治标不治本。

  “事实表明,没有严格的预算制度、立法机关缺乏审查财政预算的权威性、公民没有监督的管道,致使一些地方政府成为为所欲为、没有边界、不负责任的政府。”胡星斗一语道破国内财税体制的症结所在。

  他山之石

  同样是大国,美国的财税体制做法可不妨作为我们国家财税体制改革的参照借鉴。

  在美国,其财税体制的第一个原则就是纳税人同意则纳税,纳税人不同意则不纳税。

  纳税人是否同意通过代表的意愿来表达是财税体制的第二个原则。

  另外,它的财政预算原则也是十分清晰:一是决定钱该怎么花的,是公民而不是政府;二是钱怎么花要在公民的监督下透明地进行。

  “美国的财政预算方面的有以下几个特点:一个就是公开透明;一个是法制的预算;再有一个是完整和详细,在它的预算里面,县市以下预算非常像一个个建设项目,每笔钱花到什么部位都非常透明详细。”周天勇把比较研究引入其财税研究的过程。

  在研究的过程,他对美国政府部门在预算与执行方面的分工印象深刻。

  在美国,其财政税收立法程序是先由政府的财政部提出项目,但做预算是在联邦,即由总统的预算办公室编制,在联邦政府这个层面上把编制和执行分开了。预算办公室编制预算之后交给议会,议会通过以后由财政部执行,财政部没有权利编制预算。

  这中间要经过两院先后听证和辩论的阶段,最后批准形成议案。

  “我不是绝对地说美国的这种财税体制的设置无懈可击,但他们能给我们的财税改革提供一个思路。”结合中国的实际是周天勇一再坚持的方法论。

  让财税在阳光下进行

  在胡星斗表述的字眼里,阳光就是透明、公开的意思。他认为在税收方面,不经过纳税人的同意,征税或者改变税收、改变税率都是违法的,纳税的标准、财政预算都必须经过纳税人代表的同意,这就体现了税的民主性;在公共财政方面,其决策、执行的程序、资金的流向都必须公开,人民的代表可以对其进行监督,公共开支必须详细地列出,政府各个部门的财政开支必须具体到每一事项,还要说明开支的理由。

  “中国目前的好多问题都是由于财政的不规范、不科学、不民主造成的。”胡星斗说。

  在此基础之上他还提出了一个有意思的问题:为什么那么多人喜欢留在北京?

  因为各种优势的资源都集中在北京。

  胡认为这在很大程度上与不规范的财政制度有关,也就是说我们的财政是领导人随意决策的财政,他们说把钱投向哪里就投向哪里,而领导人又都住在省会或者首都,所以大量的钱也就投向这些地方了,其他地方则要通过各种公关、行贿才能得到资金。这也导致各地各部门,甚至一些企业,都在北京设立办事处,使京城办事处林立,成了北京一道亮丽的风景。而发达国家的财政都是通过民主、透明的方式实行的,各个地方要派代表参与讨论公共支出的投向以及额度。还有他们的金融货币政策,也都是通过专家、代表以民主投票的方式来制定的。

  喜欢立足于现实主义之上的理想主义的胡星斗,坚持从中国的实际出发找出问题的解决办法。

  他主张要强化人大对财政预算审查和决策的功能。

  在他眼里,人民代表要专职化、专业化,要有更多的经济学家、社会学家以及懂得这方面知识的人参与进去;其次要减少劳模或者官员代表的数量,再次,要通过普选强化人民代表的代表性,使他们有动力有职责去监督政府。

  如果说民主财税、阳光财政是遏制腐败的利器,它们的作用是使中国建立公共服务型的政府,提高社会公平性,那么它们的发挥作用的表现形式则值得探究。

  因为建立对纳税人负责的财政体制需要很多方面的建设,如完善和强化人民代表大会的权力机关的地位,发挥人大的立法、监督职能和征税、财政预算、决算的审批权,追究超预算开支、非预算开支、改变预算开支项目的责任等。

  现在政府的财税制度是非常粗线条的。未来,每项税收、预算支出都必须非常详细地列出,接受人大的审议,人大没批准的项目,一分税都不能征,一分钱也都不能花。所以,一方面要求人大代表有足够的时间去调查和审议;另一方面要强化人大作为权力机关的地位,发挥人大在税收、财政预算决算的批准职能;加强预算资金使用的管理,强化预算项目的问责,让审计、监察、监督、司法独立于行政。核心的问题还是财政的民主化和公开化,也就是阳光化,因为阳光是最好的防腐剂。

  假如中国能够更多地探索民主财税、阳光财政的建立途径,那么,腐败的猖獗、地区差距的扩大、经济发展与社会发展的失衡、政府的不受监督和问责等等,都有望得到相当程度的解决。

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