反行政性垄断前路漫漫

　　反行政性垄断前路漫漫

　　垄断利益的获得，既不体现效率原则，又严重损害社会公平。更深刻的问题在于，面对民众指责，行政垄断集团为何肆无忌惮？

　　文 贾品荣

　　既得利益集团越来越强大。金融、电信、电力、石油、自来水、铁路、烟草等行业，政府控制着大量的资源，进入门槛高，通过行政获得垄断利润，然后将利润转换为个人收入。数据显示，工行、建行、招行和浦发银行的员工成本占营业费用的比重超过50%。这种超额收入的获得，是由分配体制中存在的不合理因素——借助于权力和垄断而获得的。这种收入差距，既不体现效率原则，又严重损害社会公平。

　　与此同时，垄断行业打着维护国家利益的旗号，千方百计阻碍民营企业的进入。中国一些优秀民营企业可以整合国外企业，但无法整合国内企业，限制了中国企业国际化的经营步伐。“三号文件”政策上只是政策上明确了民营企业可以参与竞争,但参与的游戏规则和民营企业扮演的具体角色都还不清楚,在产业政策上遇到了深度障碍。

　　更深刻的问题在于，面对民众指责，行政垄断集团为何肆无忌惮？

　　行政垄断集团背后有只手

　　其深刻的原因在于，它们的主管部门一方面是所谓的社会公共事务的管理者，另一方面又是国有资本的代表。当这两种职能冲突时，有意无意地把公共利益让位于所有者职能，当需要维护小团体时，就会凌驾于公共管理职能之上，代表既得利益，致使《反垄断法》一推再推、难以出台，既得利益集团越来越强。

　　现在有这样一种现象：一方面，反复强调反腐倡廉——这是必要的；但另一方面，又不断让国有企业控制更多的经济资源，在这样的制度安排下，必然前“腐”后继——因为体制性隐患没有消除。从根本上说，行政垄断集团肆无忌惮缘由体制性因素，就是政府以经营方式参与市场活动的必然结果。根治行政垄断集团最重要的是，政府不能过多地干预经济和控制资源的配置。如果政府不放弃经营权而选择调节权，如果国家和社会的管理者不保持身份的单一性，如果市场经济正常运转的法律基础还那么脆弱，那么，腐败必然防不胜防，行政垄断集团难以抑制。

　　更为深刻的原因是一些部委，部门行政代替了公共行政。部门行政是一种旨在适应部门小团体利益运作的管理制度。国家审计署披露56个中央部门预算执行存在问题金额348亿，这些部委通过虚列项目、虚报支出或多报人数等方式套取财政资金，挤占挪用财政资金和其他专项资金；通过隐瞒收入、虚列支出等方式转移资金；违规收费或未严格执行非税收入管理规定等。违规资金主要用于构建办公楼、对外投资、弥补本单位日常开支、发放津贴补贴等。这些最不应该有私心的公共部门，却把公共资产用在部门的福利创收行为中。有它们打“保护伞”，行政垄断集团才会肆无忌惮。

　　在“保护伞”下，行政垄断集团总是强调它事关国家安全，不能放开。其实，很多行业与国家安全无关。以电信为例，真正保障通讯安全的是国家基础网络，所谓的电信公司不过是代理商而已。某些移 动公司不断用套餐“忽悠”消费者，百姓“雾里看花”，这种行径是明显不合理的。按道理讲，固定电话可采取国际通行的包月制，因为其边际成本几乎为零，但中国网通公司设计的价格体系不仅包含月租费，而且按计时收费，就是不合理行径。还有，异地接听移 动电话，消费者要缴纳两笔费用——长话费和漫游费，属于重复收费，完全可以合二为一。

　　现代市场经济是行政垄断的克星

　　原因之一，法律是维系现代市场经济最重要的手段，是市场经济关系的最主要调节形式。现代市场经济的重要特征就是崇尚法治，亦即法律将成为政府对社会经济运行进行调节的最主要手段。与法制比较，人是靠不住的，法治是靠得住的。但由于中国不少地方的行政法规大于法律，领导机构的决定大于行政法规，领导批示又大于行政机关的决定，最终决定市场关系的不是法律，而是领导批示。正是由于法治起不到作用，行政垄断的行为缺乏有效约束，才产生了行政垄断集团大肆敛财等现象。

　　原因之二，现代市场经济的第一原则是按资源配置的市场中心化原则。就是说市场是资源配置的基础性作用，政府不要介入资源配置。但在中国，行政性垄断使权力直接介入市场，不仅难以通过市场力量来打破，而且往往构成市场经济体制进一步完善的主要障碍。在市场经济条件下，行政性垄断只应存在于非营利性公共产品。而竞争性行业，应通过规范的企业改制、扩大民营成分的市场准入，形成公平的市场竞争。

　　原因之三，现代市场经济必然是反垄断，追求自由竞争法则。在西方，《反垄断法》被视为市场经济国家的“经济宪法”，因为这种法律能够解决经济生活中存在的垄断与限制竞争行为，维护公平竞争，保护消费者的合法权益，也就是说，通过制定《反垄断法》，我们可以保护和促进市场上的合理竞争，维护市场经济的基本格局。《反垄断法》出台以后，行政垄断集团必然会成为《反垄断法》的执法对象，这样，我们就能够通过法律的手段，进一步破除行政垄断集团。

　　原因之四，现代市场经济资源配置处于经济核。西方经济学有一个概念：经济核。它的含义是，当一个社会的资源配置处于经济核时，就不存在任何小集团，没有人对资源配置不满，没有人想控制和利用自己的资源来提高自身的福利。资源配置处于经济核时，不存在什么势力，或什么小集团对社会造成威胁，从而这个社会就比较安定。这就是为什么具有现代市场经济国家的社会秩序一般都比较安定，经济发展平稳，人们的生活安居乐业，很少有社会不稳的情况发生的深刻原因。

　　政策建议

　　首先，从程序上的约束垄断行业。日本学者青木昌彦指出：“只要没有约束，特定利益集团就会给市场设置壁垒以产生租金。”小团体肆无忌惮的关键是没有程序上的约束。从经济学来说，经济人的天性是机会主义。只要有可能，他总想扩大自己的利益，而不管是否伤害其他人。经过12年多的反复酝酿修改，《反垄断法》应该尽快出台。

　　其次，尽快形成完整的产业进出法律体系。形成既得利益集团无法抑制的重要原因就在于缺乏准入规则，缺乏国家完整的产业进出法律体系。一套完整、清晰的产业进出法律体系能大大消减交易成本。这方面的一个好例子就是

秦始皇的车同轨，它使道路得以标准化，大大地节省了运输成本。因此，破除垄断行业必须全面引入竞争机制。因为，竞争会给予一切，竞争会带走一切。垄断企业最害怕的就是竞争。通过开放市场的改革方式来进一步完善市场经济体系和改进经济制度环境，而不是采取更多政府干预和控制的办法来减少这些问题的发生。

　　最后，用立法破除特权意识，不允许任何一部分人掌握过大的权力。

中国经济改革一开始就提出的“让利、放权”改革就是一种分权式的改革，它大大地提高了经济效率，为市场化改革打下了坚实的制度基础。为了保证改革的深层次推进，必须在法律上健全保证公平竞争的制度，用立法保证任何一部分人不能掌控过多的资源。在破除特权方面，必须形成一个法律方案，只有成为一个法律文件，才能强有力的执行。

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